Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ

№ 15 (332)

2007 г.

Совет Федерации ФС РФ

Получить полный текст документа в архиве

Оглавление

О сближении российского банковского законодательства с нормами европейского (международного) права (к истории вопроса)

Г. Н. Терещенко, начальник отдела экономического анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации

1. Единое европейское банковское законодательство начинает складываться во второй половине 70-х годов XX века в рамках формирования европейского общего рынка. На протяжении 80-90-х годов основным источником банковского права ЕС являлись Первая Директива Совета EC от 12 декабря 1977 г. «О координации законов и иных нормативных и административных актов, относящихся к занятию бизнесом кредитных организаций» и Вторая Директива  Совета ЕС от 15 декабря 1989 г. «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных организаций и внесении изменений в Директиву 77/780/ЕЕС» с последующими изменениями¹.

Вторая Директива ужесточила действовавшие ранее на пространстве Евросоюза стандарты регулирования банковской деятельности. На ней основываются директивы по специальным вопросам банковской деятельности, составляющие в совокупности с Второй директивой нормативную базу регулирования банковской деятельности на общеевропейском уровне.

Среди этих специальных директив следует особо отметить такие, как Директива Совета ЕС от 19 мая 1993 года «Об инвестиционных услугах в области сделок с ценными бумагами» (Директива об инвестиционных услугах) и Директива Совета ЕС от 15 марта 1993 года «О достаточности капитала инвестиционных и кредитных организаций» (Директива о достаточности капитала). Последняя в 1998 году была заменена обновленной Директивой с аналогичным названием².

Данная Директива действует параллельно с Директивой Совета ЕС от 18 декабря 1989 года «Об индексе платежеспособности кредитных организаций» (Директива об индексе платежеспособности). Последняя определяет порядок расчета и применения индекса платежеспособности, служащего показателем обеспеченности кредитных рисков.

Надзор за деятельностью кредитных организаций в ЕС осуществляется в соответствии с предписаниями Директивы Совета ЕС от 6 апреля 1992 года «О надзоре за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе» (Директива о консолидированном надзоре). Данная директива направлена на осуществление полного и всестороннего надзора за деятельностью банковских групп.

В массиве специальных документов банковского права Европейского Союза важную роль играют также

Директива от 8 декабря 1986 «О годовой и консолидированной отчетности банков и иных финансовых организаций» (Директива о банковской отчетности), (86/63 5/ЕЕС);

Директива от 17 апреля 1989 «О собственных средствах кредитных организаций» (89/299/ЕЕС);

Директива от 21 декабря 1992 «О мониторинге и контроле за крупными кредитными рисками кредитных организаций» (92/121/ЕЕС);

Директива от 30 мая 1994 «О схемах защиты вкладов в кредитных организациях» (94/19/ЕС);

Директива от 29 июня 1995 «Об улучшении надзора за деятельностью кредитных организаций» (95/26/ЕС).

Отдельно следует сказать о документах Базельского комитета по банковскому надзору.  Эти документы, направленные на решение проблем устойчивости банковских систем и выработку правил банковского надзора, не имеют юридической силы, каждая страна самостоятельно решает вопрос о необходимости и возможности введения этих правил, однако банки всего мира ориентируются в своей деятельности на рекомендации Базельского комитета.

Из наиболее важных документов Базельского комитета по банковскому надзору следует упомянуть 1) Соглашение по достаточности капитала 1988 года, установившее первое международно признанное определение банковского капитала и его минимальную величину (Базель I); 2) Основополагающие принципы эффективного банковского надзора (базельские принципы) 1997 года; 3) Новое соглашение по оценке достаточности капитала 2004 года (Базель II).

Выводы и рекомендация Базельского комитета становятся основой Директив Совета ЕС. После выхода в свет положений Базеля II в банковском законодательстве Евросоюза последовали новые перемены. Кодификационная директива и Директива о достаточности капитала заменены Директивами Европейского парламента и Совета Европы от 14 июня 2006 года 2006/48/ЕС и 2006/49/ЕС, явно опирающимися на положения Базеля II, хотя и не идентичные им. 

2. Формирование в России открытой рыночной экономики, ее активная интеграция в систему мирового хозяйства предопределили тенденцию сближения российского банковского законодательства с законодательством Евросоюза. Правовой основой этого процесса стало подписание в 1994 году  Соглашения о партнерстве и сотрудничестве России и ЕС (вступило в силу 1 декабря 1997 года), предусматривающее меры по сближению законодательства.

Шагом, значение которого для российской банковской системы невозможно переоценить, открывшим возможности для сотрудничества с банковскими системами европейских стран, стало принятие в 1995 и 1996 годах законов «О Центральном банке» и «О банках и банковской деятельности». Эти законы закрепили на законодательном уровне факт создания в России банковской системы рыночного типа, двухуровневой, с независимым Центральным банком, сосредоточившим в своих руках надзорные функции, на верхнем уровне и коммерческими, в большинстве своем негосударственными, банками на нижнем уровне.

Обратим внимание на некоторые моменты Закона «О банках и банковской деятельности», которые напрямую опираются на нормы европейского банковского права.

Так, при определении круга субъектов, на  которые распространяется регулирование со стороны Банка России используются термины «банк» и «кредитная организация». Последний термин пришел в российское законодательство из Первой банковской директивы ЕС от 12 декабря 1977 года «О координации законов, правил и административных положений, регулирующих организацию и ведение бизнеса кредитных организаций». В ней говорится, что кредитная организация – это предприятие, деятельность которого заключается в привлечении вкладов или других средств от публики на возвратной основе и в выдаче кредитов от своего имени и за свой счет.

Используя тот же термин «кредитная организация», Закон Российской Федерации трактует его несколько иначе. Он признает кредитной организацией юридическое лицо, имеющее право на выполнение банковских операций, определенных законом. При этом кредитные организации – банки имеют исключительное право осуществлять в совокупности такие банковские операции, как прием вкладов, выдача кредитов и ведение счетов клиентов.

Кредитные же организации – не банки (небанковская кредитная организация) могут осуществлять некоторые банковские операции, в соответствии с разрешением Банка России, но не могут осуществлять одновременно прием вкладов, выдачу кредитов и ведение счетов. Таким образом, сравнивая эти определения с определением Первой директивы ЕС 1977 года, мы видим, что российские банки, безусловно, являются кредитными организациями, с точки зрения этой Директивы, но небанковские кредитные организации могут и не быть таковыми.

При формировании перечня банковских операций Законом «О банках и банковской деятельности» был взят за основу перечень банковских операций Второй банковской директивы ЕС от 15 декабря 1989 г. Таким образом, в российском законодательстве был закреплен европейский принцип универсального банка, сочетающего в своей деятельности классические банковские операции с операциями на фондовом рынке.

3. Стремление кредитных организаций России стать полноправными участниками международных банковских операций, повысить степень доверия иностранных инвесторов побудило Банк России в июне 1997 года официально заявить о намерении присоединиться к  Базельским основополагающим принципам эффективного банковского надзора.

С тех пор Правительство и Банк России ведут постоянную работу по приближению норм регулирования российских банков к международным стандартам. Постепенно устраняются расхождения российского банковского законодательства с европейским в вопросах установления обязательных нормативов банковской деятельности.  В настоящее время Банк России и российское банковское сообщество находятся на подготовительном этапе работы по внедрению в надзорную практику новых подходов к оценке достаточности капитала, выработанных Базельским комитетом (Базель II).

Одним из наиболее важных обязательных нормативов банковской деятельности является норматив достаточности капитала, который обычно выражается двумя показателями: 1) минимальная величина уставного капитала, 2) отношение капитала банка к сумме его активов, взвешенных по степени риска.

Согласно Второй Директиве, минимальный размер уставного капитала (и собственных средств) кредитной организации не может быть менее 5 млн. евро.

Согласно же Директиве «Об индексе платежеспособности кредитных организаций» от 18 декабря 1989 г. отношение капитала банка к сумме его активов, взвешенных по степени риска, устанавливается на уровне 8%.

В российском законодательстве вопрос о достаточности капитала решается следующим образом. В соответствии с Инструкцией №1 Банка России (принята в 1999 г., новая редакция 2001 г.) минимальный размер собственных средств (капитала) вновь создаваемого банка-резидента не может быть менее 5 млн. евро. Минимальный размер уставного капитала вновь создаваемой небанковской кредитной организации – не менее 500 тыс. евро. При этом минимальный размер уставного капитала создаваемой дочерней кредитной организации иностранного банка должен составлять не менее 10 млн. евро. Минимальный размер собственных средств банка, претендующего на получение Генеральной лицензии – не менее 5 млн. евро.

В 2006 году эти нормы, не изменившись по существу, были приняты уже в качестве федерального закона. Новый закон сохранил право на осуществление операций для банков, которые в настоящее время не располагают собственными средствами в размере 5 млн. евро («дедушкина оговорка»). Однако банковскому сообществу был дан сигнал, что в ближайшие годы требование достаточности капитала на уровне 5 млн. евро будет распространено на все банки России без исключения. Повышенный норматив достаточности капитала для дочерних организаций иностранного банка в новом законе отсутствует. Таким образом, в части требований по достаточности капитала, российские банки и дочерние организации иностранных банков были уравнены.

Минимально допустимое значение достаточности капитала (отношение собственных средств к суммарному объему активов) в РФ для банков с капиталом от 5 млн. евро – 10%, с капиталом менее 5 млн. евро – 11%.

Другой основополагающий норматив банковской деятельности –  норматив крупных кредитных рисков – выражается в трех показателях: 1) минимальная величина актива, позволяющая расценивать его как крупный кредитный риск, 2) максимальная величина, которую крупный кредитный риск не должен превышать, и 3) совокупная величина крупных кредитных рисков.

Директива Совета ЕС «О мониторинге и контроле за крупными кредитными рисками кредитных организаций» от 21 декабря 1992 года предусматривает, что актив признается крупным кредитным риском, если его величина превышает 10% собственных средств кредитной организации. Она устанавливает также, что крупный кредитный риск не может превышать 25% собственных средств кредитной организации, а совокупная величина крупных кредитных рисков не может превышать 800% собственных средств.

В 2006 году в Закон Российской Федерации «О Центральном банке» были внесены следующие нормы (действовавшие и ранее, но закрепленные лишь подзаконными актами Банка России). Максимальный размер риска на одного заемщика не может превышать 25% собственных средств банка. Крупным кредитным риском признается актив, превышающий 5% собственных средств банка. Предельное значение максимальной суммы кредитных рисков составляет 800% собственных средств банка.

Директивой Совета ЕС от 6 апреля 1992 г. «О надзоре за кредитными организациями на консолидированной основе» был закреплен принцип консолидированного надзора (она заменила Директиву с аналогичным названием от 13 июня 1983 года). Данной Директивой в орбиту банковского надзора включаются банковские группы, а также установлено, что для кредитной организации, большая часть операций которой сосредоточена за пределами государства происхождения, надзорную функцию выполняют органы того государства, где эти операции осуществляются.

Консолидированный надзор распространяется и на банковские группы, в которых материнская компания – финансовый холдинг, включающий в качестве дочерних структур кредитные или финансовые организации, либо смешанный холдинг, включающий хотя бы одну кредитную организацию в качестве дочерней структуры. При этом надзору подлежит не только сама дочерняя кредитная организация, но и любые финансовые институты, в которых кредитная организация имеет долю участия (под долей участия понимается прямое или косвенное обладание 20 и более % акций или долей).

Если во главе холдинга, в состав которого входят кредитные и финансовые организации, стоит кредитная организация, то консолидированный надзор осуществляют компетентные органы того государства, где лицензирована материнская организация. Если материнской организацией является не кредитная организация, то надзор осуществляется органами того государства, на территории которого лицензированы дочерние кредитные или финансовые организации.

В сочетании с требованиями Второй банковской директивы консолидированный надзор будет осуществляться органами государства происхождения кредитной организации (материнской или дочерней).

В Российской Федерации консолидированный надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляется Банком России на основании Положения ЦБ РФ N 29-П "О консолидированной отчетности кредитных организаций" от 12 мая 1998 г. в редакции от 23 мая 2000 г. Консолидированной (банковской) группой признается совокупность юридических лиц с кредитной организацией во главе. Кредитная организация признается головной, если является основным или преобладающим обществом (в соответствии с Гражданским кодексом) и в силу права собственности или договора имеет возможность оказывать решающее воздействие на назначение единоличного исполнительного органа, на избрание более трети коллегиального исполнительного органа и/или Совета директоров, определять условия ведения предпринимательской деятельности организации, осуществлять полномочия исполнительного органа, владеет не менее 5% решающих голосов.

Такая головная кредитная организация должна представлять надзорному органу консолидированную отчетность, то есть, включать в состав своего балансового отчета и отчета о прибылях и убытках данные об участниках консолидированной группы. На основе консолидированной отчетности головная организация также рассчитывает собственные средства (чистые активы) группы, значения обязательных нормативов и открытых валютных позиций. Отчетность участников включается в состав консолидированного балансового отчета и отчета о прибылях и убытках. Надзор осуществляется территориальными учреждениями Банка России по месту нахождения головной организации.

В соответствии с положениями «Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации до 2008 года» в 2006 году положения о консолидированном надзоре должны были быть включены с состав федерального законодательства (в Закон «О Центральном банке»). Однако до настоящего времени названный законодательный акт не принят.

4. В странах Евросоюза придается огромное значение вопросам страхования вкладов. Об этом свидетельствует и принятие Советом Европейского Союза 30 мая 1994 года Директивы «О схемах защиты вкладов в кредитных организациях» (94/19/ЕС), устанавливающей единые требования к схемам страхования депозитов, действующим в государствах ЕС. Опыт ЕС был широко использован  при подготовке вступившего в силу в 2003 году закона РФ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

В то же время следует указать на существенные отличия российского закона от законодательства ЕС, объяснимые, прежде всего, экономическими причинами. Так, закон распространяет свое действие только на вклады физических лиц. Как отмечают специалисты, отдельный закон о страховании вкладов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей будет разрабатываться на втором этапе реформы. Кроме того, размеры компенсаций значительно ниже, чем в странах ЕС (там 20 тыс. евро). Однако из года в год суммы компенсаций увеличиваются. В 2006 году максимальная сумма компенсации составила 190 тыс. рублей (около  5,45 тыс. евро), а уже в 2007 году она достигла 400 тыс. рублей (около 11,4 тыс. евро). 

В соответствии с названной директивой каждое государство - член ЕС осуществляет контроль над созданием и официальным признанием на своей территории одной или нескольких систем гарантирования депозитов. При этом ни одно кредитно-финансовое учреждение, получившее разрешение на банковскую деятельность, не может принимать вклады, не будучи членом одной из таких систем. Система страхования вкладов, созданная в России, также предполагает запрет на привлечение депозитов населения кредитными организациями, не вошедшим в систему страхования вкладов.

5. Говоря о ситуации в российской банковской системе, иностранные аналитики обычно сосредотачиваются на двух институциональных проблемах:

- неравных условиях для иностранных банков;

- преобладающих позициях государственных банков.

Действительно, деятельность иностранных банков на территории России связана с рядом ограничения. Например, как было упомянуто выше, до 2006 года к дочерним организациям иностранных банков применялись повышенные требования по достаточности капитала.

Главное из ограничений – запрещение на открытие филиалов иностранных банков в России. Это положение до сих пор является предметом споров в профессиональных кругах. Единство мнений в вопросе о том, насколько опасно или полезно для национальной банковской системы и экономики в целом разрешение на открытие иностранных банковских филиалов, отсутствует. Косвенным оправданием такой осторожности является сокращение и даже фактическое исчезновение национальных банковских систем в большинстве стран Восточной Европы после открытия их иностранному капиталу. Так, по данным Raiffeisen ZBGroup, в Польше доля иностранных банков в банковской системе составляет 70%, в Венгрии более 80%, в Чехии более 90%, в Словакии более 95% (в России – около 7%).  

Иностранным банкам разрешается открывать лишь дочерние банки, то есть, фактически российские банки с иностранным капиталом, а также приобретать российские банки.

В то же время следует отметить, что в российском законодательстве просматривается явная тенденция к постепенной либерализации российского банковского рынка. Так, давно отошла в прошлое практика квотирования иностранного участия в российской банковской системе, запрет для иностранных банков на работу с физическими лицами.

В этом году вступил в силу закон, уравнивающий права российских и иностранных инвесторов при приобретении акций кредитной организации (для тех и для других действует уведомительный порядок приобретения до 20 % акций и разрешительный – свыше 20%).  

В России банки, находящиеся в государственной собственности (Сбербанк и Внешторгбанк), и Газпромбанк, являющийся собственностью государственной компании, занимают доминирующее положение на рынке банковских услуг, что является причиной постоянных упреков со стороны внешних экспертов в недостаточной «рыночности» нашей банковской системы. Действительно, по данным Raiffeisen ZBGroup, на долю Сбербанка (60% акций находится в собственности Центрального банка) приходится 25,5% банковского рынка, Внешторгбанка (собственность Правительства России) – 6,9%, на долю Газпромбанка – 4,5%.  И хотя вопрос о приватизации этих банков не рассматривается, в последнее время доля государственного собственника в Сбербанке и Внешторгбанке сокращается за счет дополнительного выпуска и продажи акций негосударственным держателям.

Приведенные факты позволяют сделать вывод о том, что тенденции разгосударствления банковской системы и выравнивания режимов деятельности российских и иностранных банков продолжают развиваться, что, в конечном счете, должно вывести российскую банковскую систему на уровень международных стандартов. Если эти процессы развиваются достаточно медленно, то это объясняется, в первую очередь, стремлением избежать экономических потрясений.  

6. Курс на сближение российского банковского законодательства с нормами европейского (международного) права зафиксирован в правительственной «Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации до 2008 года».  В ней прямо указывается на необходимость привести «правовые условия функционирования кредитных организаций в соответствие с международными нормами, определенными, в частности, в документе Базельского комитета по банковскому надзору «Основополагающие принципы эффективного банковского надзора».

В период, определенный Стратегией (2005 – 2007 гг.), Правительство и Банк России намерены решить следующие задачи в сфере правового обеспечения банковской деятельности и приведения российского банковского законодательства в соответствие с нормами европейского права:

    укрепить права кредиторов, в первую очередь, их права требования, обеспеченные залогом;

    обеспечить совершенствование правовых механизмов ликвидации кредитных организаций, у которых отозваны лицензии на совершение банковских операций;

    укрепить правовые механизмы конкуренции и предотвращения действий по ограничению свободы коммерческой деятельности в банковской сфере;

    упростить процедуры слияния и присоединения кредитных организаций;

    создать условия для формирования эффективной системы хранения и использования кредитных историй;

    создать правовые условия для более широкого применения в банковском деле современных электронных технологий;

    создать правовые механизмы противодействия установлению недобросовестными лицами контроля над кредитными организациями;

    продолжить работу по совершенствованию системы налогообложения банковской деятельности.

Внедрение международно признанных норм и международного опыта с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг – таков, согласно Стратегии, основной принцип совершенствования системы регулирования банковской деятельности и банковского надзора. На период 2005-2007 годов Стратегией была поставлены задачи полного завершения процесса формирования нормативной базы, закрепляющей применение в российской надзорной практике международно признанных норм.

¹ Обе названные директивы вместе с некоторыми из специализированных директив в дальнейшем были кодифицированы, войдя в состав так называемой Кодификационной директивы 2000/12/ЕС Европейского парламента и Совета Европы (Codification Directive), и, таким образом, утратили юридическую силу.    

² Данная Директива не вошла в Кодификационную банковскую директиву.

Тенденции развития банковской системы России и европейских стран//Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 15 (332), 2007