Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

оглавление

Социальная модель государства:
опыт стран Европы и выбор современной России

Первый этап формирования современных моделей социальной политики

Социальная политика в развитых странах: нынешний этап

Выбор социальной модели государства для России


В.Д. Роик, советник отдела социальной политики
Аналитического управления Аппарата Совета Федерации,
доктор экономических наук, профессор

Социальная модель, рамки которой определяют позицию государства по отношению к обществу (патерналистская, либеральная, социал-демократическая и т.д.), - результат, с одной стороны, эволюции комплекса факторов (экономических, правовых, религиозных и т.п., а также традиций), специфичных для каждой страны, с другой – осознанного выбора.

Для России проблема такого рода самоидентификации, по существу, не решена. Не завершив в 80-х годах всех преобразований, имманентных индустриальному этапу, страна вступила в период политических и экономических реформ, которые по большинству показателей социального развития и качества жизни населения отбросили ее на уровень 60-70-х годов XX века. В итоге Россия столкнулась с “двойной” необходимостью - модернизации общественного устройства и перехода к постиндустриальному этапу развития. Однако реализация этих целей блокируется отставанием в качестве “человеческого капитала”, неэффективностью политики доходов населения (заработная плата, пенсионное обеспечение), сложившихся систем образования, здравоохранения и ЖКХ.

При этом окончательно не определена доктрина устройства социальной сферы. Имеющиеся наработки, например, по концепции социального государства25, социальной доктрине Российской Федерации26, концепции совершенствования системы социального страхования в Российской Федерации27 и качеству жизни28 носят пока “поисковый характер” и еще не вышли на этап обсуждения в структурах исполнительной и законодательной власти. В этой связи представляется целесообразным еще раз вернуться к анализу соответствующего зарубежного и отечественного опыта.

Первый этап формирования современных моделей социальной политики

Становление современных форм и моделей государственной социальной политики произошло во второй половине ХIХ века в странах Западной Европы и было обусловлено потребностями индустриализации их экономик и регламентации общественного устройства. До этого периода, государственная власть, придерживаясь в основном принципов либерализма и индивидуализма, не предпринимала активных действий, за исключением предоставления некоторых видов гарантий и помощи (в основном пенсий) военнослужащим и государственным служащим.

Перемены, вызванные индустриализацией и связанными с ней урбанизацией жизни, трансформацией большой семьи в малую (в нуклеарную), а также становлением рабочего движения потребовали новой парадигмы социальной защиты, основывающейся на государственном регулировании вопросов найма работников, введения институциональных форм социального обеспечения престарелых, больных и инвалидов, а также семейной поддержки.

Справочно: основными формами социальной защиты населения на доиндустриальном этапе были семейные, общинные, цеховые формы самоподдержки населения и церковная благотворительность, которые сначала ХVII века дополнились страховыми кассами на случай болезни и инвалидности рабочих, организованными на добровольных началах, а также поддержкой (в рамках городского самоуправления) престарелых муниципальных служащих.

“Повернуться” к социальным проблемам государство заставили две причины:

    • небывалое обнищанием "пролетарского населения" (люмпенизация рабочего класса, усиление социальной напряженности, сопровождающееся открытыми протестами рабочих против сложившегося общественного порядка);
    • осознание необходимости государственного регулирования условий воспроизводства населения.

Становление экономики индустриального типа и соответствующего общественного устройства требовало четкой регламентации трудовых отношений, что, в свою очередь, было связано с потребностью в нормативном упорядочении социальной защиты наемных работников и членов их семей.

Как отмечает известный американский социолог Элвин Тоффлер, индустриальный тип организации производства, труда, сферы услуг и других областей общественной жизни опирается на следующие базовые принципы: стандартизацию, специализацию, синхронизацию, концентрацию, максимизацию, централизацию. 29

Великобритания – первая капиталистическая страна, которая в 80-е годах ХVIII века ввела законодательное регулирование организации труда с помощью фабричного законодательства, а в 70-е годах ХIХ века приняла нормативные акты по обязательному страхованию отдельных категорий рабочих в случае утраты трудоспособности на производстве. Начиная с 60-х годов ХIХ века аналогичные виды фабричного законодательства формируются и в других западноевропейских странах – Германии, Франции, Австрии, а с 80-х годов - и в России.

По мнению известного испанского философа Хосе Ортега-и-Гассет, инженерные формы организации труда стали важнейшими характеристиками индустриальной эпохи, определили в качестве доминирующего в ХIХ и ХХ веках "инженерный тип мышления", сформировали "инженерный стиль жизни", породили феномен "технического разума" и "человека техника"30.

Это повлияло и на массовые представления о необходимости регламентации всех сторон общественной жизни, обеспечении условий для стабильной работы предприятий и инфраструктуры, придания устойчивости повседневной жизни трудящихся и членам их семей.

Данный подход вступал в противоречие с действительностью: даже высококвалифицированные рабочие не могли быть уверены в том, что на их труд всегда будет спрос. По образному выражению английского историка Э.Хобсбаума, жизненный путь рабочего пролегал по краю пропасти, в которую он сам и его семья могли в любой момент упасть, что зачастую и случалось. Причиной могло послужить рождение детей, преклонный возраст или увольнение. В Престоне (Великобритания) 52% рабочих семей с детьми, не достигшими трудоспособного возраста, работали днями напролет (и это в год удачной торговли – 1851 г.), оставаясь зачастую по жизненному уровню за чертой бедности31.

Таким образом, специализация, разделение и кооперация труда индустриального производства потребовали наряду с высокой трудовой дисциплиной создания условий для зарабатывания приемлемой по уровню заработной платы наемных работников и формирования развитых систем социального обеспечения. Внимание к этим двум вопросам было предопределено необходимостью социальных стандартов, связанных с доходами населения, учитывая, что материальной основой жизнедеятельности людей является заработная плата (для текущего потребления) и социальное страхование (как форма резервируемой заработной платы на случаи наступления социальных рисков).

Учитывая, что социальная политика – по существу, превращенная форма распределения произведенного продукта, и то, что по поводу социальной справедливости позиции работодателей и работников, как правило, расходятся, возникла настоятельная необходимость в регулируемых государством институтах в сфере доходов населения (заработная плата и социальная защита).

Исторически значимый шаг был сделан в конце ХIХ века, когда германское правительство, руководимое Отто фон Бисмарком, ввело обязательную систему социального страхования для работающих в промышленности. Она включала обеспечение: в случае болезни (1883 г.), несчастных случаев на производстве (1884 г.), по инвалидности и старости (1889 г.).

Сильной стороной социального страхования явился предложенный алгоритм взаимодействия двух основных субъектов трудовых отношений (работников и работодателей) и государства, который предусматривал финансовое обеспечение за счет хозяйствующих субъектов, а правовое регулирование и контроль –с помощью государства.

Система социальной защиты работающих, построенная по модели О.Бисмарка, оказалась не только жизнеспособной, но и весьма эффективной, поскольку упорядочивала условия найма рабочей силы на системной основе и гарантировала высокие уровни социальной защиты для работающих и членов их семей на протяжении всего периода трудовой и послетрудовой жизни.

При этом следует отметить то, что социальное страхование послужило ядром социальной защиты работающих граждан и регулятивной модели всего комплекса социально-трудовых отношений, включая заработную плату, продолжительности трудовой деятельности и времени выхода на пенсию, определения социальных стандартов приемлемых уровней пенсий, пособий и качества медицинской помощи.

С начала ХХ века примеру Германии последовали другие европейские страны (Австрия, Франция, Италия, Россия), столкнувшиеся с серьезными социальными проблемами и растущими требованиями рабочего класса.

Столь быстрое использование опыта Германии в области социального страхования объяснялось осознанием властными элитами, деловыми кругами этих стран того, что наиболее надежным способом поддержания социальной стабильности являются специализированные институты и финансовые механизмы социальной защиты, обеспечивающие воспроизводство рабочей силы на постоянной и независимой (от воли отдельных работодателей) основе.

Существенный вклад в определение роли государства в сфере регулирования социальной поддержки и защиты населения внесли работы английского ученого Уильяма Генри Бевериджа. В 40-х годах прошлого века он возглавлял комиссию, в доклад которой на тему "Государственная система социальной защиты", представленном парламенту и правительству страны в 1942 году, были фактически заложены основы современной социальной политики в Великобритании.

У.Беверидж исходил из необходимости наделения государства полномочиями по регулированию социальных процессов в обществе на принципах всеобщности и единообразии. Другими словами, одинакового для всех граждан гарантированного размера пенсий и пособий, предотвращения массовой безработицы, а также равнодоступности бесплатной медицинской помощи и образования.

Следует отметить, что на взгляды У.Бевериджа оказали существенное влияние идеи О.Бисмарка об обязательном характере социального страхования, а также практическое решение вопросов государственного регулирования социальной сферы в СССР (бесплатное здравоохранение и образование).

Исходя из этих рекомендаций в 1944-1948 годах лейбористское правительство Великобритании приняло ряд законодательных актов, способствовавших формированию единой системы социального страхования и обеспечения, существенному увеличению выделяемых из госбюджета средств на социальную поддержку населения, введению всеобщего бесплатного медицинского обслуживания.

После Второй мировой войны аналогичные реформы были проведены во многих западных странах, в результате чего сформировались национальные институты обязательного социального страхования и обеспечения (см.табл.1), функционирование которых благотворно сказалось на регулирование систем заработной платы в части их упорядочения и уменьшения дифференциации (между крайними децильными группами работающих).

Введение государственных институтов социальногострахования и обеспечения

Получить данные в формате Microsoft Excel 97

Если перед Первой мировой войной социальные расходы в большинстве европейских стран не превышали 1,5% ВВП, то к середине
50-х годов ХХ века они составили во многих крупных европейских странах 13% ВВП, в США 7% ВВП, а в Германии они превысили 18% ВВП31.

Таким образом, период с 80-х годов ХIХ века до середины ХХ века можно определить как первый этап формирования активной государственной социальной политики, определяющей характеристикой которой явилось создание национальных систем социальной защиты.

В этом контексте знаковым событием стало создание в 1918 г. Международной организации труда (МОТ). В числе ее важнейших уставных функций - разработка и установление международных стандартов в области социальной защиты, которая реализуется путем принятия соответствующих конвенций и рекомендаций. Так, на основе обобщения опыта, накопленного странами, и базовых положений доклада У.Бевериджа были подготовлены и приняты два важнейших международно-правовых акта МОТ – Рекомендация № 67 (1944 г.) "О сохранении дохода"32 и Конвенция № 102 (1952 г.) "О минимальных нормах социального обеспечения"33которые заложили доктринальные основы развития национальных систем социальной защиты.

В этой связи России предстоит освоить в ближайшей перспективе наработанный столетний опыт промышленно развитых стран в формировании системы обязательного социального страхования, что будет служить первым шагом и императивно необходимой предпосылкой в построении цивилизованной модели социальной защиты населения.

Социальная политика в развитых странах: нынешний этап

Формирование современной социальной политики в промышленно развитых странах происходило сначала 60-х годов ХХ столетия. Большинство исследователей связывают этот факт с высокой динамикой преобразований экономического и общественного устройства, которые происходили под воздействием научно-технической революции и изменения содержания труда. Знания и профессиональная квалификация работника превратились в наиболее важный фактор производства, что получило свое выражение в ряде теорий: человеческого капитала, качества жизни и качества трудовой жизни.

Природа государственной социальной политики в условиях развитого индустриального общества, по мнению финского ученого П.Кууси, меняется: если прежде она преследовала цель защиты лишь "слабых" и "нуждающихся", то теперь она ориентируется на всю нацию и превратилась в "национальное достояние".35

Действительно, модель государства с развитой системой социальной защиты населения эволюционирует, преобразуясь в модель государства высокого качества жизни населения или, как его официально провозгласили в конституциях ряда стран, – в "социальное государство" или "государство всеобщего благосостояния". При этом данные категории трактуются западными учеными с позиции выполнения государством комплекса социально-защитных функций, ответственности правительства за обеспечение основных социальных нужд граждан, включая создание условий для развития гражданского общества36.

Отечественные ученые категорию “государство всеобщего благосостояния" определяют с позиции справедливого распределения и обеспечения благосостояния каждого члена общества37, а понятие “социальное государство” рассматривают как “правовое демократичное государство, проводящее сильную социальную политику и развивающее отечественную социальную рыночную экономику, направленную на стабильное обеспечение высокого жизненного уровня и занятости населения, реальное осуществление прав и свобод граждан, создание современных и доступных всем гражданам систем образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и обслуживания, поддержания неимущих и малоимущих слоев населения” 38.

Анализ существующих экономических характеристик данной модели государства в промышленно развитых странах свидетельствует о том, что в число его базовых функций входит регулирования доходов населения и создания предпосылок для высокого качества жизни. В этой связи к устоявшимся характеристикам социальной модели государства относятся:

    • высокие расходы общества на заработную плату (40-60% ВВП);
    • сбалансированные системы доходов населения, которые позволяют предупреждать высокую их дифференциацию (не более 1 к 10 раз по крайним децильным группам);
    • развитая система социальной защиты, расходы на которую составляют не менее 20-25% ВВП;
    • существенная доля социальных расходов в государственном бюджете на здравоохранение (7-9% ВВП) и образование (4-6% ВВП).

Особенность социальной политики промышленно развитых странах заключается в том, что она направлена не просто на защиту человека от социальных рисков (утраты дохода в связи с болезнью, инвалидностью и старостью), но и на недопущение резкого материального и социального неравенства, на обеспечение достаточно высокого уровня социальной поддержки и помощи нуждающимся слоям населения, на предоставление гражданам доступа к качественным здравоохранению и образованию.

В последние 40-50 лет объем выполняемых государством социальных функций заметно расширился за счет предоставления государством таких социальных услуг населению, как обеспечение занятости, социальный патронаж, формирование жизненной среды для инвалидов, реализация программ реабилитации отдельных социальных групп, государственные программы поддержки и создания необходимых жизненных условий для отдельных категорий населения и регионов39.

С этой целью государство активно использует бюджетное финансирование социальных программ, принимает всесторонние меры по развитию институтов обязательного, добровольного социального и личного страхования, становится центральным субъектом по исполнению социальных функций в обществе.

Если в начале 50-х годов XX века расходы на государственные социальные программы (социальное страхование и обеспечение) в большинстве западных стран составляли около 7¸ 10% ВВП, то в течение
60-х – 90-х годов они динамично увеличивались (около 8% в год), что вдвое превышало темпы роста ВВП. За период с 1960 по 1987 год в Великобритании они повысились в 2,75 раза, в США - в 3,73 раза, во Франции - в 4,6 раза, в Швеции - в 5,1 раза и в Японии в 12,84 раза. К середине 70-х годов на их долю приходилось от 20% ВВП (Япония и США) до 30% ВВП (в ряде стран Евросоюза) 40 Так, в Италии в 1990 году расходы на социальное страхование составляли 15,3% ВВП, а общие расходы на социальную защиту – 23,1% ВВП. 41

Темпы роста расходов на социальное страхование и обеспечение в 80-е и 90-е годы были ниже, однако не отставали от темпов роста ВВП. Даже в Великобритании, во времена правления Маргарет Тэтчер соответствующие ассигнования увеличились с 20,5% ВВП в 1980 году до 27,3% - в 1993 году. 42

В ФРГ в 1998 году расходы на обязательное социальное страхование составили 24,5% ВВП, а общие социальные расходы (так называемый "социальный бюджет") достигли астрономической величины - 1,27 трлн. марок (что равняется десяти годовым федеральным бюджетам Российской Федерации), или 33,5% ВВП. 43

При этом за четыре последних десятилетия XX века национальные системы социального страхования и обеспечения передовых стран были дополнены государственным регулированием рынка труда, государственными программами в области здравоохранения и образования, финансируемыми за счет бюджетных средств. Так, на конец 1990-х годов государственные расходы на образование в странах ОЭСР составляли 5-8% ВВП, на здравоохранение – 6-8% ВВП, а в целом государственные социальные трансферты были равны: 28% ВВП во Франции, 25% - в Италии, 21% - в Германии и Швеции, 16% - в Великобритании, США и Японии44.

Как отмечает в этой связи С.В.Калашников, в качестве устойчивых признаков социального государства выступают:

  • доступность социальной поддержки для всех членов общества;
  • правовая природа социальной политики;
  • наличие системы бюджетных выплат;
  • наличие государственных структур социальной защиты;
  • принятие государством ответственности за достойный уровень благосостояния граждан. 45

Близка к приведенным характеристикам социального государства и позиция М.В.Каргаловой, которая считает, что в число задач данного типа государства входит: быть проводником стратегии социально-экономического развития общества, арбитром и контролером за выполнение обязательств, имеющихся у других субъектов экономической и социальной жизни, а также разработка и реализация социального законодательства46.

С позиции целеполагающих принципов организации социально справедливого порядка в обществе, по мнению западногерманского ученого Вольфганга Окенфельза, важнейшими из них являются: солидарность, всеобщее благо, субсидиарность. Эти социальные принципы составляют единую триаду, которая только в своем органическом единстве может обеспечить соответствующую гармонию рыночной экономики и социального государства 47.

Таким образом, период с середины ХХ века до 1990-х годов можно определить как второй этап формирования активной государственной социальной политики. В это время государство взяло на себя ответственность за благосостояние граждан, обеспечило доступность социальной поддержки всем членам общества. Достаточно отметить, что государственные социальные трансферты сегодня охватывают подавляющее большинство - от 50 до 90% населения развитых стран. В среднем по Европейскому Союзу этот показатель составляет 73%. Именно государство несет в промышленно развитых странах основную ответственность за финансирование социальной сферы. На долю государства в странах ОЭСР приходится свыше 87% всех социальных расходов48.

В этот же период государство ввело в значительных объемах бюджетное финансирование социальных программ, стало доминирующим субъектом социальных функций в обществе и активизировало деятельность других социальных субъектов с помощью предоставления различных преференций по добровольному пенсионному и медицинскому страхованию49.

Этот факт общественного развития свидетельствует о том, что включение государства в реализацию социальных функций общества не есть результат развития какой-либо отдельной страны, а итог цивилизационного развития мира, осознания ценности человека, понимания общественной потребности в обеспечении определенного уровня образования, состояния здоровья, продолжительности жизни населения.

С конца 90-х годов XX века нарастает критика социального государства и государства всеобщего благоденствия. Это связано с рядом причин: экономическим грузом социальных обязательств государства, который составляет по большинству западноевропейских стран около трети ВВП и демографическими проблемами ("старение общества"). Например, в Германии к 2015 году немецкое общество окажется самым старым в мире: половина граждан будет старше 50 лет50.

Еще одной причиной "эрозии" социального государства называют переход от индустриального к постиндустриальному обществу сервиса и знаний. Уменьшается доля "простых" рабочих мест, а новые (более сложные) требуют от персонала высокой профессиональной подготовки и гибкости, частой смены места работы, что сопровождается возникновением серьезных различий между группами работающих по интенсивности и продолжительности труда, его творческому компоненту, по размерам заработной платы, а также по частоте и видам социальных рисков. Это сопряжено с разрушением прежних (еще недавно приемлемых) механизмов оценок и прогнозирования рисков (самой "культуры солидарности") и приводит к повышению индивидуализации форм социальной защиты такого персонала.

На смену массовым индустриальным видам профессиональной деятельности, для которых были применимы усредненные вероятностные характеристики социальных рисков приходит узкоспециализированный труд, требующий более точного учета специфики рисков профессиональной деятельности.

В докладе ЕС (1993 г.) "Социальная защита в Европе" отмечается, что сегодня под угрозой оказывается одна из основополагающих догм государства всеобщего благосостояния, связанная с универсальностью пособий. В этой связи усиливается внимание к целенаправленному предоставлению пособий наиболее нуждающимся51.

В качестве мер корректировки социальной политики во многих странах развернулся поиск новых соотношений базовых принципов социальной политики, таких размеров и форм социальных гарантий, которые не подавляли бы стимулы к трудовой деятельности, не сдерживали бы рост экономики и эффективности.

Социальная составляющая государственных расходов реализуется более рационально. Примечательно, что социальные бюджеты в большинстве стран, несмотря на проведенную "ревизию", растут в абсолютных размерах, а во многих случаях и в относительных (см. таблицу 2) поскольку прежние, даже пересмотренные обязательства государства существенно дополняются целым рядом новых, связанных с такими явлениями как старение населения, переход на непрерывное образование, рост безработицы, расширение миграционных потоков, неустойчивость семьи и т.д.

Социальные расходы в ряде зарубежных стран и в России (без расходов на социальное страхование), в % к ВВП

Получить данные в формате Microsoft Excel 97

При всей несхожести практики стран можно выделить три основных варианта.

Модель Бисмарка, базовыми характеристиками которой являются:

  • максимальный учет природы трудовых отношений. Предназначение обязательного социального страхования состоит в сохранении для застрахованных работников достигнутого уровня и качества жизни, социального статуса при наступлении социальных рисков. Размер страховых взносов и выплат ориентирован на замещение заработной платы при наступлении страховых случаев, а также на предоставление качественной медицинской помощи и реабилитационных услуг. Необходимой предпосылкой стабильного функционирования социального страхования является договорное профессиональное и межотраслевое регулирование заработной платы;
  • оптимальное сочетание интересов субъектов правоотношений - личной ответственности работников и работодателей, их солидарной взаимопомощи, что воплощается в распределении страховой нагрузки между работниками и работодателями на паритетной основе, при этом размер пенсий и пособий зависит от размера заработной платы, величины страховых платежей и продолжительности страхового стажа;
  • организация социального страхования по отдельным видам социальных рисков в форме товариществ взаимного страхования, в которых ключевую роль играют работодатели и работники. Их полномочные представители определяют размеры страховых тарифов, формируют политику по созданию страховой, социальной и медицинской инфраструктуры, организуют процесс управления деятельностью исполнительных органов (страховщиков);
  • сочетание универсального и дифференцированного подходов при определении финансовой нагрузки и размеров страховых тарифов. Первый выражается в одинаковых для всех категорий занятых размерах отчислений на социальное страхование, второй - в гибких тарифах, позволяющих компенсировать затраты, связанные с различными последствиями социальных (профессиональных) рисков в зависимости от вредности или опасности условий труда, а также состояния (качества) используемой рабочей силы (см. схему 1).

Таким образом, социальное страхование, организованное по модели Бисмарка, основывается на профессионально-трудовой социальной солидарности, что позволяет аккумулировать крупные финансовые ресурсы, обеспечивающие гарантии предоставления качественной медицинской и реабилитационной помощи, высокий уровень страховых выплат (пенсий и пособий). Данная модель характеризуется демократичностью управления и прозрачностью финансовых потоков. Товарищества взаимного страхования действуют на основе самоуправления, самофинансирования и некоммерческого хозяйствования под государственным правовым контролем.

Гармоничное сочетание экономической деятельности и социального благополучия граждан достигается благодаря "культуре страховой солидарности", которая обеспечивает нормативные основы для узаконивания значительной части перераспределительной деятельности государства благосостояния.

Схема 1

Модель социального страхования Бисмарка

   

Обязательное социальное страхование профессиональных групп, работающих на основе паритетной раскладки страховой нагрузки между работодателями и работниками, а также самоуправления социальным страхованием с помощью товариществ взаимного страхования.

Основная цель – замещение заработной платы

   

Договорное профессионально-отраслевое регулирование заработной платы и страховых тарифов по обязательному социальному страхованию

По мнению немецкого ученого Хайнца Ламперта56, цели социального рыночного хозяйства в Германии, состоят в социальной защищенности граждан и социальной справедливости, а средства, необходимые для их достижения, должны проистекать из свободной хозяйственной деятельности.

Модель Бевериджа характеризуют следующие черты:

  • трехуровневый тип социальной защиты, закрепляющий за государством обязанности предоставления базовых гарантий социальной защиты всему населению, за работодателем - социальное (профессиональное) страхование наемных работников (в котором частичное участие принимает работник), за работником - дополнительное личное страхование;
  • ориентация государственных социальных гарантий на прожиточный минимум, дополнительного профессионального страхования - на замещение (компенсацию) заработка, дополнительного добровольного личного страхования - на реализацию работниками своих личных возможностей в интересах собственной социальной защиты;
  • обеспечение государством трех базовых условий жизнедеятельности населения - государственное здравоохранение, предоставление равных возможностей для воспитания детей семьям с разными доходами (пособия на детей) и предотвращение массовой безработицы57 (см. схему 2).

Схема 2

Модель социальной защиты Бевериджа

   
       

Гарантированный минимальный размер пенсий и пособий на уровне прожиточного минимума

 

Дополнительное факультативно-обязательное профессиональное страхование в целях замещения заработной платы

 

Добровольное личное страхование

       
   

Государственные гарантии обеспечения базовых условий жизнедеятельности населения:

государственное (бесплатное) здравоохранение, предотвращение массовой безработицы, предоставление детских пособий нуждающимся семьям, договорное регулирование
заработной платы

У. Беверидж полагал, что семейные пособия и национальную службу здравоохранения следует финансировать из госбюджета, а прочие меры социальной защиты – за счет отчислений самих работников и работодателей, а также субсидий государства.

В Великобритании на каждый из институтов социальной защиты (государственное социальное обеспечение, социальное страхование и дополнительное личное страхование) приходится примерно равная доля финансовых ресурсов.

Система здравоохранения и социального обеспечения в Великобритании включает в себя:

  • Национальную службу здравоохранения, услуги которой доступны всем гражданам страны, а также проживающим, имеющим статус постоянного жителя;
  • социальные службы при местных органах власти (муниципалитетах), обеспечивающих на местах заботу о престарелых, инвалидах, людях с умственными расстройствами, а также о семьях с детьми;
  • социальное обеспечение – систему, призванную, во-первых, поддерживать базовый стандарт жизни для людей, которые лишились или не могут найти работу, а во вторых – обеспечивать финансовую помощь семьям и инвалидам.

Все эти организации имеют “прозрачный” бюджет, а их деятельность относится к числу главных приоритетов британского правительства: на их содержание уходит около половины всех правительственных расходов58

Шведская модель. Ее отличительные черты:

  • финансирование социальных расходов за счет общих налоговых доходов бюджета, прогрессивная налоговая система (изымается до 65% доходов высокодоходных групп населения); приоритет принципов равенства и солидарности в осуществлении социальной политики; упреждающий характер мер по недопущению длительной безработицы;
  • высокий уровень и общедоступность мер социальной поддержки населения (см. схему 3).

Значительная роль дотаций из госбюджета в систему обязательного социального страхования объясняет активную роль государства в функционировании этой системы, деятельность которой находится под строгим государственным контролем.

Достижение всеобщего благосостояния и высокого при этом уровня предоставляемых социальных гарантий требует значительных затрат со стороны шведского государства. С этой целью в стране функционирует прогрессивная налоговая система, которая позволяет аккумулировать в государственном бюджете большие объемы ресурсов и перераспределять тем самым значительные объемы первично распределяемых доходов. Так, социальные расходы составляют в Швеции почти 50% к объему государственных расходов.

Это позволяло до недавнего времени поддерживать высокий уровень замещения (от величины заработной платы) пенсий и пособий: пенсий до 65-75% от заработной платы, пособий по временной нетрудоспособности до 90%.

Схема 3

Шведская модель государства всеобщего благосостояния

   
     

Государственное социальное обеспечение всех граждан страны за счет государственного бюджета

 

Дополнительные социальное страхование работающих и членов их семей с высокой долей дотаций из государственного бюджета

Таким образом, основу современных систем государственной социальной защиты, являющихся ядром государственной социальной политики в странах Евросоюза ЕС), составляют два базовых института: социальное страхование и государственное социальное обеспечение. С их помощью формируются весьма крупные финансовые ресурсы, которые достигают 30 и более процентов ВВП. При этом на долю социального страхования в большинстве стран ЕС (в Германии, Франции, Бельгии, Италии) приходится примерно 60-70% всех затрат на цели социальной защиты. В Скандинавских странах и Великобритании государственное бюджетное финансирование систем социальной поддержки населения и расходы на социальное страхование приблизительно равны.

Выбор социальной модели государства для России

Трансформация общественного устройства России в 90-е годы поставила в повестку дня задачу выбора новой социальной модели государства и формирования качественно новых социальных институтов. Социальная политика все более отходит от принципов патерналистского государства и предоставления социальных гарантий на уравнительных подходах.

В финансировании программ социальной поддержки утверждаются их адресные формы. В последние годы были приняты Трудовой кодекс Российской Федерации, новое пенсионное законодательство, законодательство по упорядочению социальных льгот (Федеральный закон № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).

Начиная с 1999 года, наблюдаются устойчивые темпы экономического роста, что позволяет выделять значительно больше ресурсов на решение социальных задач. Вместе с тем, остается ряд крупных социально-экономических проблем, которые не позволяют решать крупные задачи в области демографии, здравоохранения, образования, доходов населения и социального обеспечения. Так, сложившаяся демографическая ситуация остается сложной и характеризуется крайне низким уровнем рождаемости, не обеспечивающим простого воспроизводства населения, высоким уровнем смертности, особенно мужчин в трудоспособном возрасте (в разы превышающим аналогичные показатели в европейских странах).

Отсутствие стратегических, публично одобренных программ реформирования экономической, социальной и политических сфер жизнедеятельности общества привело к нарушению естественных взаимоотношений между государством и обществом, обществом и личностью, личностью и государством.

В конечном итоге это привело к появлению феномена дезинтеграции общества и государства, разрыву социальных связей, к глубокому социально-экономическому кризису, обесценению физического и человеческого капиталов. Сегодня по параметрам человеческого капитала Россия находится на 33-м, а человеческого развития – на 62-м местах в соответствующих мировых рейтингах. И с каждым годом наша страна опускается в этих списках все ниже и ниже. Особенно критическим является положение в области здравоохранения и демографии.

Следует при этом отметить, что сложившееся положение дел для страны является неестественным. Ведь Россия по территории и обеспеченности природными ископаемыми находится на первом месте в мире, численности населения – на шестом, по размерам ВВП – на десятом, что дает ей все основания претендовать на роль одного из лидеров мирового сообщества.

Во многом это связано с тем, что содержание либеральных реформ в стране было сведено к формированию рыночного хозяйственного уклада как доминирующего, что обеспечивалось и обеспечивается с помощью гипертрофированной поддержки одного социального слоя – слоя крупных частных собственников. Во всех остальных случаях выдерживается одна политическая установка на сокращение правовой и организационной роли государства в экономической и социальной жизни общества. Другими словами: произошел поворот маятника государственной экономической и социальной политики от “защиты интересов трудящихся” - основной массы населения - к “защите интересов капитала” - не превышающего 15% от численности всего населения страны.

Такой поворот привел к утрате важнейших государственных функций в социальной сфере – социально сбалансированного учета интересов всех основных социальных слоев, аккумуляции необходимых финансовых ресурсов для перераспределения средств, регулирования сферы труда, здравоохранения, образования, что выполняют все без исключения государства, выбравшие либеральную, консервативную, социал-демократическую модель государственного устройства и государственной социальной политики.

В результате подавляющее большинство населения России не только не обрело достойного уровня и качества жизни, но и лишилось сколь-нибудь обнадеживающих перспектив в будущем. Маргинализация и социальная деградация стали привычными явлениями. Массовый слой высококлассных специалистов резко сократился. Конкретные тому причины – спад производства и массовая безработица, ведущая к деквалификации работников, их бегству и за границу, и от своих профессий вследствие катастрофического сокращения реальных доходов.

Заработная плата основной массы работников в России упала в 90-е годы до крайне низкого и зачастую недопустимого уровня, который не обеспечивает даже простое воспроизводство населения. Такое положение дел является одной из основных причин демографического кризиса России. Даже с учетом реального роста заработной платы на протяжении последних шести лет на конец 2005 года она достигла только 80-85% предреформенной величины 1990 года.

Неоправданная по всем меркам дифференциация заработной платы приводит к недопустимому уровню расслоения населения. Во многом складывающаяся ситуация с резкой дифференциацией доходов населения объясняется доминированием в последние годы экспортно-сырьевой модели развития экономики России, которая воспроизводит в расширенном объеме “точечный” или “сегментный” рост отдельных подотраслей экономики и крупных мегаполисов, где концентрируется львиная доля финансовых ресурсов. Уже сегодня рост стоимостных параметров экономики на 65-75% обеспечен деятельностью нескольких десятков крупных корпораций, расположенных не более чем в 150-200 населенных пунктах страны.

Более того, данная тенденция к концентрации финансов, производства, социальной инфраструктуры при сложившейся сейчас структуре субъектов Российской Федерации и муниципальных образований будет носить характер нарастания в среднесрочной перспективе до 2008 года: по душевому валовому региональному продукту – вдвое, по доходам населения на 35-60%, по бюджетной обеспеченности собственными доходами – на 70-80%59.

По оценкам ученых, при сохранении нынешних тенденций функционирования экономики и дальнейшем усилении неравномерного (“точечного” типа) развития производительных сил, наблюдающегося в стране в последние 15 лет, дифференциация заработной платы и доходов населения в ближайшие три-четыре года возрастет еще на 40-60%, что усилит антагонизм в обществе60.

Кроме того, при сохранении сегодняшнего уровня доходов основная масса граждан просто не в состоянии будет оплачивать "по полной" ни жилищно-коммунальные услуги, ни образование, ни медицинское обслуживание, тарифы на которые существенно возрастут уже в текущем году.

Переломить этот негативный тренд можно лишь на основе системных мер по радикальной модернизации социальной сферы.

Во-первых, требуется выбрать социальную модель государства, как систему взаимоувязанных социальных институтов (доходов населения, социального страхования и обеспечения), здравоохранения и образования, включающих в себя:

    • для работающих – институт достойной заработной платы, обеспечивающий работнику и членам его семьи приемлемые уровень и качество жизни. Размер МРОТ следует приблизить к величине не ниже 40% средней заработной платы по стране; последняя же должна быть не менее пятикратной величины прожиточного минимума; а доля зарплаты в ВВП – достичь за пять лет 35%;
    • для пенсионеров – институт пенсионного страхования, который бы обеспечивал наемным работникам возможность заработать (за 35-40 лет страхового стажа) пенсию не менее 50-60% их заработной платы;
    • для всех граждан страны – гарантированное (бесплатное) оказание медицинской помощи в рамках базовой программы государственного здравоохранения, дополняемое обязательным медицинским страхованием для работающих (совокупные затраты на которые должны составлять не менее 6% ВВП);
    • для всех граждан страны – гарантированное (бесплатное) предоставление возможностей для получения среднего и высшего профессионального образования (государственные затраты на которые должны составлять не менее 5% ВВП).

Во-вторых, государственные расходы на социальные цели следовало бы законодательно установить на уровне не ниже минимальных стандартов, рекомендованных конвенциями и рекомендациями МОТ, Копенгагенской декларацией о социальном развитии (1995 г.) 61, Европейской социальной хартией, подписанной Россией в 2000 году.

В-третьих, необходимо разработать общенациональную (структурированную по основным направлениям) программу развития систем образования, здравоохранения и жилищно-коммунальной сферы, которая включала бы федеральную и согласованные с ней региональные программы.

Социальная модель государства: выбор современной России и опыт стран Европы/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2006. -№ 6 (294)


25 См.: Концепция социального государства Российской Федерации: Сборник/Под общ. ред. Н.Н.Гриценко.-М.: АТиСО, 2004.

26 См.: Социальная доктрина России. Д.С.Львов, академик РАН, руководитель рабочей группы//Уровень жизни населения регионов России. № 8-9, 2005,С.14-21;Социальная доктрина Российской Федерации/Руководитель творческого коллектива В.И.Жуков. М.: Изд-во РГСУ, 2005; Н.М.Римашевская, член-корреспондент РАН. О социальной доктрине России//Уровень жизни населения регионов России. № 8-9, 2005,С.63-93.

27 См.: Концепция совершенствования системы социального страхования в Российской Федерации (проект). Аналитический вестник №13 (265) Аналитического управления Аппарата Совета Федерации// Научный руководитель авторского коллектива В.Д.Роик. М. 2005.

28  См.: Качество жизни: сущность, содержание, измерение. Научный руководитель В.Н.Бобков//Уровень жизни населения регионов России.№1, 2005.

29 См.: Тоффлер Э. Третья волна. М. 1999, С. 92-117.

30 См.: Ортега и Гассет Х. Избранные труды: Пер. с испан.//Под редак. А.М.Руткевича, 2-е изд. М., 2000, С. 164-233.

31 См.: Хобсбаум Э. Век Капитала. 1848-1875//пер. с англ. Ростов н/д: изд. "Феникс", 1999, с.310.

31 См.: Хобсбаум Э. Век Капитала. 1848-1875//пер. с англ. Ростов н/д: изд. "Феникс", 1999, с.310.

32 См.: Рогов С.М. Функции современного государства: вызовы для России// Свободная мысль – ХХI. № 7, 2005, С. 56.

33 Согласно данной Рекомендации руководящим принципом является "восстановление до приемлемых размеров дохода, утраченного по причине нетрудоспособности, включая старость" – Конвенции МОТ в 2-х томах. Женева. 1999, т.1, С. 593.

35 См.: Kuusi P. Social Policy for the Sixtics. A plan for Finland. Helsinki, 1964, p.29, 31, 65.

36 См.: Webster’s Desk Dictionary of English Language. NY., 1990. P. 1020.

37  См.: Фомина В.Н.Государство всеобщего благоденствия//Энциклопедический социологический словарь. М.,1995.С. 142.

38  См.: Социальное государство. Краткий словарь-справочник. Академия труда и социальных отношений. М., 2002. С.191.

39  См.: Краснова О.В. Законодательство и социальное обслуживание пожилых людей в Великобритании: достижения и ограничения. См.: Социальное законодательство России и Великобритании. Британо-российская программа. Российско-Европейский фонд. М., 2000. С.104-118.

40  См.: Социальное страхование и социальная защита. Доклад Генерального Директора. Международная Конференция труда. – Женева. МБ. 1997, С. 30-32.

41 См.: Gilbert N.Uoorhis R.A. Changing patterns of social protection// International Social Security series, Volume 9, Transaction Publishers, 2003. New Brunswick (USA) and London (UK) P. 311.

42 См.: European Commission. Social Protection in Europe. Directorate General Employment, Industrial Relations and Social Affairs. Luxembourg, 1995, P. 61.

43 См.: Gilbert N.Uoorhis R.A. Changing patterns of social protection// International Social Security series, Volume 9, Transaction Publishers, 2003. New Brunswick (USA) and London (UK) P.11.

44 См.: Рогов С.М. Функции современного государства: вызовы для России // Свободная мысль – ХХI. № 7, 2005, С. 57, 59.

45 См.: Социальное государство: концепции и сущность. ДИЕ РАН № 138-М.: ИЕ РАН, 2004, С. 22.

46 См.: Там же, С. 16.

47 См.: Вольфганг Окенфельз. Социальное католическое учение и экономический порядок // Politekonom.Российско-германский журнал по экономической теории и практике. №2 (13), 2000, С. 65.

48 См.: Рогов С.М. Функции современного государства: вызовы для России// Свободная мысль – ХХI. № 7, 2005, С. 57, 62.

49 Достаточно в этой связи отметить, что за три-четыре десятилетия второй половины ХХ века негосударственные пенсионные фонды во многих странах Запада накопили огромные финансовые ресурсы, сопоставимые с размерами государственных бюджетов. – Прим. автора.

50 См.: Современная социальная политика: российско-германское сравнение // Человек и труд. № 4, 2004 г, С. 18.

51 См.: Розанваллон П. новый социальный вопрос. М.: Из-во "Maginet", 1998, С. 81, 82.

56 См.: Ламперт Х. Социальная рыночная экономика. Германский путь. М., 1999. С. 68-69.

57 Следует отметить, что на мировоззрение Бевериджа в значительной степени повлияли идеи Кейнса, касающиеся государственного регулирования рынка труда, устранения кризисных явлений в экономике и обеспечения благосостояния населения. – Прим. автора.

58 См.: Эллен Мартин. Социальное обеспечение в Великобритании и во Франции // Свободная мысль-ХХI.

59 См.: Лексин В., Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие // Российский экономический журнал. № 4, 2004, С. 16.

60 См.: Там же, С. 17.

61 Принципиальная позиция данной декларации состоит в том, что даже развивающиеся страны должны тратить на социальную защиту не менее 20% ВВП, для сравнения: Россия тратит на эти цели всего 17% ВВП. - Прим. автора.

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад