Оценка эффективности той или иной модели федеративной демократии может осуществляться по двум направлениям: формально-юридическому (путем комплексного анализа норм конституций, законов и иных нормативных правовых актов) и фактическому (путем оценки правоприменительной практики, а также реального положения дел в конкретном государстве). Сочетание данных подходов порой дает противоположные результаты, в чем заключается основная сложность конституционно-правового моделирования государственного устройства. Мало провозгласить федеративный характер государственности, ибо “общество, в котором не обеспечено пользование правами и не произведено разделение властей, не имеет конституции”¹. Необходимо обеспечить такое развитие конституционных норм в текущем законодательстве, такую правоприменительную практику, которые гарантировали бы действительно федеративный характер осуществления государственной власти. Но бесспорным остается тот факт, что конституционные нормы являются базисом для выстраивания системы федеративных отношений в любом государстве.

Конституция играет одну из ведущих ролей в деле закрепления устоев федерации. Учреждение федеративного государства, регулирование основных аспектов федеративных отношений, разграничение компетенции – все это можно найти в конституции любой федерации. В определенном смысле конституция федеративного государства мало чем отличается от конституции государства унитарного. Для нее характерны те же верховенство конституционных положений, их высшая юридическая сила и прямое действие. Однако федеративная конституция может быть охарактеризована целым рядом отличительных особенностей, берущих свое начало в сложном характере государственного устройства. Рассмотрение ключевых моментов федеративной составляющей конституции в сравнительном аспекте², по нашему мнению, позволит более точно выявить направления возможной модернизации действующей Конституции Российской Федерации.

Провозглашение федеративного характера государственности является одной из первостепенных задач любой учредительной власти, поэтому нормы, посвященные этому вопросу находятся, за редким исключением, в первых статьях конституций. Кроме российского Основного закона этой тактики придерживаются конституции целого ряда стран. Статья 1 Конституции Швейцарии содержит норму о том, что “объединенные настоящим союзом народы двадцати трех суверенных кантонов… в совокупности образуют Швейцарскую Конфедерацию”. Конституция бывшей Югославии говорила о том, что “Союзная Республика Югославия это суверенное союзное государство” также в первой статье³. Одной из последних (в 1993 году) к ценностям федерализма приобщилась Бельгия, что сразу же нашло отражение в статье 1 ее Конституции: “Бельгия является федеративным государством, которое состоит из общностей и регионов”. Американская же Конституция решает вопрос об учреждении федеративной государственности вообще в преамбуле: “Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного Союза… принимаем эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки”.

Сами названия федераций часто включают в себя прямое признание союзного характера государственности (Российская Федерация, Федеративная Республика Германия, Соединенные Штаты Америки, Мексиканские Соединенные Штаты, Федеративная Республика Бразилия, Объединенные Арабские Эмираты и даже Швейцарская Конфедерация). Наличие терминов “федеративный” (от лат. foedus – союз) , “союзный”, “соединенный” в конституционном тексте ставит провозглашение федерации в один рад с другими общепризнанными ценностями, находящими свое отражение в основных законах, такими, как демократия, правовой и социальный характер государства, соблюдение прав человека, муниципальная автономия, что отнюдь не случайно. Демократия в некотором смысле является “сестрой-близнецом” федерализма⁴, который, в свою очередь, можно рассматривать в качестве одного из блоков фундамента, на котором зиждется вся конструкция демократической государственности.

К сожалению, опыт Российской Конституции в этом смысле не вполне соответствует общемировой практике. Российский федерализм напоминает виртуальную конструкцию, берущую свое начало в нормах Основного закона. Реальное государственное устройство России часто не вписывается даже в весьма широкие конституционные рамки. Безусловно, нельзя отрицать основополагающей роли действующей Конституции в деле закрепления основ федерализма. Однако результатом реализации конституционных норм не стало пока создание действительно федеративного государства. И причиной тому не только несовершенство норм Конституции, содержащей подчас декларативные и далекие от реальности положения, но и практика их применения. Поэтому акцент при реформировании Конституции нужно ставить не только на вмешательстве в конституционный текст, но и на гармонизации положений Основного закона с жизнью. Только в этом случае федеративная форма государственного устройства наполнится реальным содержанием.

В целях обеспечения стабильности федерации субъектный состав, как правило, напрямую закрепляется основным законом, как это сделано, например, в России, ФРГ и Мексике. Однако данная традиция соблюдается не всегда. Некоторые конституции (в частности, аргентинская и бразильская) не содержат норм, регулирующих субъектный состав федерации. В аргентинской Конституции упоминается только город Буэнос-Айрес, да и то – в связи с предоставлением ему особого правового статуса, хотя и имеют место нормы, регулирующие статус конкретных разновидностей субъектов федерации. В ряде конституций субъектный состав указан не полностью, а в состоянии на момент принятия конституции, часто в целях формирования верхней палаты парламента. Таковы Конституция США и Конституционный акт Канады, воплотившие собой англо-саксонскую правовую традицию.

Очевидно, что данный опыт нельзя считать подходящим для отечественной правовой системы. Российская Конституция, содержащая исчерпывающий и достаточно жесткий (учитывая порядок его изменения) перечень субъектов Федерации⁵, в данном вопросе тяготеет к континентальной традиции. В Конституции РФ субъектный состав закреплен статьей 65, где субъекты Федерации перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидовость субъектов (отдельно республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статья наглядно демонстрирует все недостатки субъектного состава Российской Федерации: и слишком большое количество субъектов, и “пестроту” их статуса, и неопределенность в правовом положении отдельных субъектов (в частности, автономных образований).

Зарубежный опыт здесь также не дает исчерпывающих ответов. В вопросе о количестве субъектов федерации нет и не может быть единства. Следом за рекордсменом - Российской Федерацией - идут Соединенные Штаты Америки с пятьюдесятью штатами. Таким сложным, а, в случае с Россией, сложносоставным федерациям противостоят более простые, бисубъектные федерации: Союзное государство Сербии и Черногории и Танзания (представляющая собой неравноправное объединение двух субъектов – Танганьики и Занзибара). Но их, на наш взгляд, не слишком удачный опыт федерализации наглядно демонстрирует, что простота субъектного состава федерации еще не означает ее оптимальности.

Принимая во внимание неэффективность управления и слишком большим, и слишком малым количеством субъектов федерации, предпочтительным представляется усредненный подход к количественным характеристикам субъектного состава федеративного государства⁶. Экстраполяция данного вывода на российскую почву приводит нас к констатации необходимости реформирования субъектного состава Российской Федерации, т.н. укрупнения субъектов и, соответственно, сокращения их количества, причем исходя из принципиально новых критериев оптимальности. Традиционные методы управления таким количеством субъектов явно не оправдывают себя, поэтому одним из главных обоснований необходимости укрупнения субъектов Федерации выдвигается, в том числе, и обеспечение большей административной эффективности. При этом очевидно, что само по себе укрупнение является всего лишь “верхушкой айсберга” на фоне решения проблем модернизации федерализма в целом. Укрупнение субъектов Федерации неизбежно вызовет ломку всей структуры федеративного устройства и потребует создания новой, более жизнеспособной в современных условиях.

Проблема суверенитета на конституционном уровне характерна не только для России. По нашему мнению, она нигде до сих пор окончательно не решена ни на теоретическом, ни на практическом уровнях. Соответственно, до сих пор окончательно не прояснен правовой статус субъектов федерации. Конституции многих федеративных государств (к примеру, США и Канады) вообще обходят вниманием данный вопрос, однако, правовая система этих стран такова, что в ее рамках господствуют воззрения о суверенитете как о совокупности предметов ведения и полномочий, которую можно разделить между федерацией и ее субъектами. Конституции большинства федераций упоминают о статусе субъектов федерации достаточно туманно. Вопрос принадлежности суверенитета, как правило, “дипломатически” обходится законодателем, что вполне понятно – желание провозгласить “полный” суверенитет федерации наталкивается на жесткую позицию субъектов федерации и необходимость юридического закрепления гарантий их “суверенных” прав. Указание в ряде конституций на данную разновидность прав, а также на некую “автономность” и федерации, и ее субъектов не вносит ясности в проблему осуществления суверенитета. Единственное, в чем практически все федеративные конституции единодушны – это запрет сецессии субъектов федерации (исключение составляет Конституция Эфиопии 1994 г., допускающая сецессию этнических групп).

Мексиканские штаты, например, свободны и суверенны во всем, что относится к их внутренним делам (ст. 40 Конституции Мексики). Швейцарские кантоны “суверенны, поскольку их суверенитет не органичен Федеральной конституцией” (ст. 3 Конституции Швейцарии). “Конфедерация гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах, установленных статьей 3, их конституции, свободу и права народа, конституционные права граждан и полномочия, которые народ предоставил властям” (ст. 5 Конституции Швейцарии). В ряде конституций встречается и такая конструкция: субъекты федерации провозглашаются государствами, штатами (от англ. state) либо республиками. Кроме России к этой категории можно отнести США и Бразилию. Согласно Конституции Бразилии “политическое административное устройство Федеративной Республики Бразилия включает в себя Союз, Штаты, Федеральный Округ и Муниципалитеты, и все они автономны” (ч. 0 ст. 18).

Так вполне определяется статус субъектов федерации, однако, неясным становится статус самого союзного государства. Можно вспомнить, сколько споров всегда вызывала недосказанность по данному вопросу на страницах российского Основного закона. В момент его появления в 1993 году большинство республик настаивало на сохранении формулировки прежней Конституции о том, что республика в составе Российской Федерации является государством, обладающим на своей территории всей полнотой государственной власти⁷. В Центре, напротив, господствовала тенденция ограничения запросов субъектов Федерации, удовлетворение которых в ту пору могло привести к развалу страны. В итоге, компромисс был найден. Формулировка “республика (государство)” на тот момент устраивало практически всех, хотя с точки зрения и теории, и практики государственного строительства такая юридическая конструкция более чем уязвима.

Действующая Конституция РФ создала противоречие в статусе Федерации и ее субъектов, делая возможным существование “государства в государстве”. Подобный симбиоз квазисуверенных государств - “двадцать одно в одном” - вызывает много вопросов. Кому в действительности принадлежит суверенитет? Если только Федерации, то тогда чем статус республик отличается от статуса других субъектов (да и вообще, должен ли он отличаться чем-либо)? Если суверенитет принадлежит исключительно республикам (что они, кстати, так стремились закрепить в собственных конституциях), то неясным становится правовой статус государства “Российская Федерация”. Если же имеется в виду конструкция т.н. “разделенного суверенитета” по аналогии с американской моделью, то в условиях континентальной системы права, к которой принадлежит Россия, такое разделение практически нереализуемо.

Выход из сложившейся ситуации достижим лишь путем переосмысления взглядов на суверенитет в федеративном государстве. Суверенитет – это верховная власть. Очевидно, что в силу своей превосходной степени она не может входить в сферу действия другой, еще более суверенной власти. Государственным суверенитетом, согласно ст. 4 Конституции РФ, обладает Российская Федерация. Но так как в федеративном государстве суверенитет имеет особую природу, состоящую в его осуществлении только при участии органов власти субъектов федерации, именно сотрудничество органов публичной власти разных уровней, а не “перетягивание” ими “одеял”, может обеспечить реализацию должной модели суверенитета.

Наиболее правильные ориентиры в вопросе о суверенитете, как нам представляется, можно найти в Конституции ФРГ. Основной упор в ней сделан не на провозглашении неких “суверенных” прав земель либо их государственной природы (хотя некоторые земли, в частности, Бавария, придерживаются именно такой точки зрения), а на гарантии участия земель в осуществлении верховной власти на федеральном уровне. Норма Основного закона ФРГ о том, что “земли обладают компетенцией во внутригосударственном правопорядке”, делает конституционную конструкцию осуществления суверенитета в федеративном государстве более соответствующей реалиям современного федеративного строительства. Нормы о сотрудничестве нашли свое закрепление в новой Конституции Швейцарии, а также в Конституции Мексики, где, по нашему мнению, удалось в полной мере реализовать связку между государственным и народным суверенитетом в федеративном государстве: “Народ осуществляет свой суверенитет через посредство федеральных властей в отношении вопросов, касающихся их компетенции, и через посредство властей штатов в отношении вопросов, касающихся их внутренних дел” (ст. 41).

Нормы о приоритете федеральных конституции и законодательства можно найти в конституции любого федеративного государства. Данный вопрос регулируется конституционными положениями едва ли не наиболее детально по сравнению с другими сферами федеративных отношений. Верховенство федеральной конституции и законодательства (как правило, в части ведения федерации) является общепринятым конституционным принципом. В Аргентине, к примеру, “Конституция, законы Государства, принятые Конгрессом на основе Конституции, и договоры с иностранными государствами являются высшим законом Нации, и власти в каждой провинции обязаны выполнять их даже в том случае, если законы и конституции провинций… содержат какие-либо положения, противоречащие вышеназванным актам; исключение делается для провинции Буэнос-Айрес” (ст. 31 Конституции Аргентины).

Конституция Бразилии закрепляет, что “штаты организуются и управляются по конституциям и законам, которые они могут принимать в соответствии с принципами, установленными в данной Конституции” (ч. 0 ст. 25). При этом, однако, “правомочность Республики устанавливать общие правила ограничена” (ч. 104 ст. 24 Конституции Бразилии). Конституции мексиканских штатов “ни в коем случае не могут противоречить положениям Федеральной Конституции” (ст. 41 Конституции Мексики). Согласно положениям Основного закона ФРГ “федеральное право имеет перевес над правом земель” (ст. 31).

В США соблюдение иерархии нормативных правовых актов обеспечивается жестким судебным механизмом: “Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречащие положения” (ч. 2 ст. 6 Конституции США). Аналогично данный вопрос решается в Канаде: “Конституция Канады является высшим законом Канады; и любой закон, не соответствующий Конституции, в тех положениях, которые ей не соответствуют, не действует или не имеет силы” (ч. 1 ст. 52 Конституционного Акта 1982 г.).

Швейцарским основным законом предусмотрен более сложный механизм – т.н. гарантия кантональных конституций: “Кантоны обязаны испрашивать у Конфедерации гарантию для своих конституций. Такая гарантия дается при условии, что: а) эти конституции не содержат ничего противоречащего положениям Федеральной конституции; б) они обеспечивают осуществление политических прав согласно республиканским формам – представительным или демократическим; в) они были приняты народом и могут быть пересмотрены, если этого потребует абсолютное большинство граждан” (ст. 6 Конституции Швейцарии).

Проблема иерархии нормативных правовых актов в федеративном государстве напрямую выводит нас к проблеме разграничения компетенции, речь о которой пойдет ниже. Анализ конституций федеративных государств показывает, что ключевым моментом конституционного регулирования соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов сегодня является уже не спор о юридической силе тех или иных актов. Вопрос стоит несколько иначе: соответствует ли порядок принятия и изменения федеральной конституции федеративному характеру государственности? Закреплены и действуют ли на практике гарантии участия субъектов федерации в законодательном процессе на федеральном уровне? Каким образом субъекты федерации могут оказывать влияние на толкование конституционных норм? И хотя указанные вопросы напрямую не относятся к федеративному устройству, влияние их на его динамику, и, соответственно, на его перспективы нельзя недооценивать. Соответственно, обновленное видение всех этих вопросов вполне может стать предметом конституционного регулирования.

Институт федерального вмешательства (федеральной интервенции) закреплен конституциями большинства федеративных государств. Однако пределы и процедуры этого вмешательства могут быть весьма различными. Достаточно “мягкая” конституционная процедура вмешательства в США и Мексике, слишком общая и расплывчатая формулировка в России, безусловно, отличаются от жестких норм конституций ФРГ, Аргентины и особенно Бразилии. В Мексике, например, в случае восстания или внутреннего беспорядка власти Федерации предоставляют штатам защиту “при условии, что об этом просят законодательные органы штата или его исполнительная власть, если законодательный орган не заседает” (ст. 122 Конституции Мексики). Соединенные Штаты Америки “гарантируют каждому штату охрану от внутренних насилий по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти (когда законодательное собрание не может быть созвано)” (раздел 4 ст. 4 Конституции). Для сравнения: в Конституции Бразилии данные вопросы регулируются специальной Главой IV под названием “Вмешательство”, согласно которой круг оснований для интервенции федерации в дела штатов более чем обширен.

При рассмотрении различных конституционных моделей федеральной интервенции следует помнить о том, что в данном вопросе существенную роль играют не столько особенности конституционного или даже законодательного закрепления этого института, сколько практика и традиции его применения. Так, например, “мягкое” федеральное вмешательство несколько раз применялось в США, причем весьма последовательно, в то время как “жесткие” по форме институты носят преимущественно превентивный характер и для применения практически не предназначены. Наибольшая “плотность” случаев федерального вмешательства отмечается в странах, характеризующихся политической нестабильностью, однако, с повышением темпов их экономического развития количество эпизодов вмешательства стремительно идет на убыль⁸, хотя, безусловно, было бы преждевременно говорить о его абсолютной непригодности для решения современных внутриполитических проблем, особенно в современной России.

Разграничение предметов ведения и полномочий между разными “этажами” публичной власти, в частности, между федерацией и ее субъектами является одной из наиболее сложных и потому до конца не разрешенных проблем ни в теоретическом, ни в практическом планах. Размежевание компетенции относится скорее к факторам динамики федеративных отношений, ибо непосредственно влияет на систему сдержек и противовесов при разделении властей по вертикали. Сегодня стал уже вполне очевидным и тот факт, что федерализм как правовой и общественно-политический институт имеет смысл только в случае, когда субъекты федерации в состоянии удовлетворить потребности населения, проживающего на их территории. Это никоим образом не отменяет основных постулатов теории федерализма, но, напротив, наполняет их глубинным смыслом.

Львиная доля взаимоотношений между органами власти разных уровней в большинстве федеративных государств складывается именно по поводу размежевания полномочий. Как следствие такого подхода, конституции большинства федеративных государств содержат развернутые перечни предметов ведения и полномочий. Лидером в этой области является Индия, Конституция которой (вместе с приложениями) содержит перечень предметов ведения и полномочий, состоящий из более, чем двухсот позиций⁹. Зачастую (как это имеет место в данном случае) такая развернутость дает обратный эффект - размежевание компетенции становится все более запутанным и казуистичным.

Разграничение компетенции в федеративных государствах, как правило, является предметом конституционно-правового регулирования. Существуют различные способы конституционного оформления той или иной модели разграничение компетенции, что обусловлено как имеющими место реалиями федеративных отношений, так и традициями, сложившимися в конкретном государстве. Их изучение наводит на мысль о том, что любая типологизация способов разграничения компетенции хотя и имеет право на существование, носит весьма условный характер. И юридическая, и практическая стороны разграничения компетенции в каждом конкретном государстве отличаются определенной спецификой, плохо поддающейся систематизации, в силу чего любая их классификация, сопровождаемая отнесением того или иного государства к определенной категории, будет носить скорее методологический, нежели сущностный характер. Данный вывод подтверждается и наблюдающимся в литературе разнобоем в вопросе об отнесении конкретных национальных моделей размежевания компетенции к определенным типам.

Ниже приводится примерная классификация способов разграничения предметов ведения и полномочий, включающая в себя шесть наиболее распространенных способов разграничения и обобщающая уже существующие подходы к данному вопросу. В качестве критериев типологизации рассматриваются: субъекты принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации), наличие (отсутствие) сферы совместного ведения и способ конституционно-правового закрепления полномочий (позитивный, при котором полномочия непосредственно закрепляются за субъектом правоотношений, и негативный, объем полномочий в рамках которого определяется через систему запретов).

1. Однозвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем закрепления исключительной компетенции федерации (Танзания¹⁰, Эфиопия¹¹, Швейцария¹²). В Швейцарии до 1999 г. практиковалась несколько иная модель взаимоотношений центра и кантонов, однако, сегодня согласно ст. 3 Конституции Швейцарии все полномочия федерального правительства должны быть сформулированы в Конституции. Поскольку компетенция кантонов носит остаточный характер, то в тексте Конституции она не упоминается.

2. Совмещенный способ¹³. Данный способ разграничения предметов ведения и полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции (Российская Федерация, Нигерия, Пакистан¹⁴). Отличительная черта данного способа разграничения компетенции состоит в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними, как правило, “дрейфует” то в одну, то в другую сторону.

3. Двухзвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления компетенции федерации и субъектов федерации (Канада и до недавнего времени Швейцария¹⁵). Данный способ исторически является, пожалуй, наиболее ранней моделью размежевания компетенции в федеративном государстве. К настоящему времени большинство федеративных государств, в определенный период своей истории прибегавших к нему, избирают новые, более оптимальные способы разграничения.

4. Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов ведения и полномочий посредством закрепления компетенции федерации, субъектов федерации и совместной компетенции (Бразилия¹⁶, ФРГ¹⁷, Австрия, Индия, Малайзия). Это наиболее сложный способ разграничения. Высокий уровень правовой культуры и экономического развития конкретного государства в состоянии наполнить его реальным содержанием, как это происходит в ФРГ и Австрии, в то время как чисто формальное закрепление значительного количества компетенционных позиций за теми или иными субъектами правоотношений приводит, как правило, к законодательной неразберихе, сопровождаемой непропорциональным усилением позиций федерального центра.

5. Двухзвенно-негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и субъектов федерации наряду с ограничением компетенции последних (США). Федеральная компетенция там закреплена Конституцией в форме установления правомочий федерального Конгресса в определенных сферах общественных отношений (разд. 8 ст. 1), остаточная же компетенция штатов ограничена запретами на совершение ряда действий (разд. 10 ст. 1)¹⁸. Впрочем, американская Конституция гораздо сложнее и казуистичнее, чем представляется на первый взгляд. В ней можно предположить наличие и сферы совпадающих полномочий, и перечня запретов не только для штатов, но и для Федерации, и даже института “совместных” запретов, что делает границу между сферами компетенции штатов и федерации куда более расплывчатой.

6. Преимущественно негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий в основном путем установления запретов для субъектов федерации (Аргентина, Мексика). В Аргентине вопросам разграничения компетенции посвящены несколько статей Конституции, однако, их содержание в основном сводится к перечислению того, чего провинции делать не могут¹⁹. В Мексике разграничение компетенции также происходит путем установления запретов для штатов²⁰.

Определенной спецификой отличается бельгийская модель разграничения компетенции. “Полномочия, принадлежащие валлонскому и фламандскому регионам, осуществляются избранными провинциальными органами, в билингвистическом регионе Брюссель-столица – сообществами французским и фламандским и общей Комиссией сообществ, каждым из них в делах, относящихся к их компетенции в соответствии со ст. 59-бис, а в том, что касается других вопросов – регионом Брюссель-столица”²¹. В данном случае имеют место специфические субъекты принадлежности некоего подобия совместного ведения (французское и фламандское сообщества, а также общая Комиссия сообществ), причем “совместность” эта проявляется не только по вертикали (отношения федерация – регионы), но и по горизонтали (сообщества и Комиссия сообществ в Брюсселе).

В качестве определенной тенденции в сфере разграничения компетенции можно привести испанский опыт децентрализации. Сразу оговоримся, что, хотя Испания и не является в полном смысле слова федеративным государством (это т.н. региональное государство), испанская модель размежевания компетенции вполне может стать образцом для любой федерации. Конституция Испании²² закрепляет два компетенционных перечня: самой Испании (государства) и региональных автономных объединений (ст. 148, 149 Конституции). При этом конституционный перечень предметов ведения регионов является “мягким”, т.е. может корректироваться (и на практике корректируется) региональными статутами как в сторону сокращения объема компетенции, так и в сторону его увеличения. Согласно ч. 2 ст. 148 Конституции Испании региональные автономные объединения путем изменения своих статутов могут расширять свою компетенцию вплоть до рамок ведения государства. С другой стороны, автономии могут по целому ряду причин отказаться от осуществления тех или иных полномочий, не закрепляя их в своих статутах. В этом случае ответственность за их осуществление берет на себя государство.

Таким образом, статуты регионов приобретают природу неких приложений к общегосударственной Конституции, асимметрично закрепляющих компетенцию регионов, а “право государства во всех случаях дополняет право региональных автономных объединений” (ч. 3 ст. 149 Конституции Испании). Об особом положении статутов в иерархии нормативных правовых актов говорит и достаточно сложный порядок их принятия и одобрения, в котором участвуют такие органы, как ассамблея парламентариев, конституционная комиссия Конгресса, население регионов и Генеральные Кортесы. После одобрения статута Кортесами Король санкционирует и промульгирует его в виде закона (ч. 4 ст. 151 Конституции Испании).

Однако даже самая совершенная схема разграничения компетенции, закрепленная в конституции, часто оказывается не в состоянии удовлетворять насущным потребностям постоянно модифицирующихся взаимоотношений центра и регионов, вследствие чего она зачастую подвергается законодательной и правоприменительной коррекции, причем весьма значительной, подчас кардинально трансформирующей ее сущностные характеристики. Ниже перечислены некоторые из способов коррекции конституционной модели разграничения компетенции.

Размежевание остаточных полномочий. Закрепление предметов ведения и полномочий конституционными перечнями в большинстве случаев оказывается неспособным гарантировать их полный учет и распределение, в чем проявляется условность практически всех существующих моделей разграничения. Почти всегда остается риск образования остаточных полномочий. Традиционно выделяется две основные модели разграничения остаточных полномочий: централизованная, при которой “остаток” полномочий уходит центру, и децентрализованная, при которой этот “остаток” идет субъектам федерации. Децентрализованная модель используется в США. Принятая там в 1791 г. поправка Х к Конституции гласит, что “полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом”. Однако общая тенденция разграничения остаточных полномочий все более склоняется в пользу федерального центра.

Перераспределение полномочий от субъектов федерации к центру происходит, как правило, путем установления в конституциях “открытых” федеральных и “закрытых” субъектовых перечней полномочий. В Конституции Канады, например, даны перечни полномочий как Федерации, так и штатов. Однако если перечень штатов является окончательным и не подлежит никаким модификациям, то перечень исключительных полномочий Федерации может быть расширен в полном согласии с т.н. доктриной подразумеваемых полномочий. Это, безусловно, придает канадскому федерализму более централизованный характер. Аналогичная ситуация наблюдается и в ФРГ, где используется тот же принцип – принцип т.н. первичной компетенции, а также в Индии.

Оговорки в пользу федерации, позволяющие ей в определенных случаях значительно расширять свою компетенцию, имеют место в таких федерациях, как ФРГ, Мексика и Индия. Согласно Конституции ФРГ “Федерация участвует в выполнении задач земель, если эти задачи имеют значение для всей национальной общности, и участие Федерации требуется для улучшения условий жизни”²³. В Мексике “Федерация и штаты могут на основании закона договариваться о передаче Федерации осуществления функций штатов, выполнения и производства определенных работ и предоставления общественных услуг, если этого требует экономическое и социальное развитие”²⁴. В Индии решением верхней палаты парламента, принятым квалифицированным большинством, любой вопрос, в т.ч. отнесенный конституцией к компетенции штатов, может быть передан федерации²⁵. Таким образом, открывается обширное “поле” для активности федеральных органов власти в деле перераспределения конституционных полномочий.

Центростремительные тенденции дают знать о себе и в других федерациях. Так, согласно Конституции Швейцарии 1874 г. федеральное правительство могло заявить о своей компетенции, только если это явно следовало из статей Конституции. Положение изменилось с принятием в 1999 г. новой Конституции, согласно ст. 42 которой федерация принимает на себя регулирование тех задач, которые требуют единого подхода на всей территории страны. На практике это означает, что федеральные органы власти (прежде всего законодательной) могут самостоятельно решать, какая компетенция необходима федерации в каждом конкретном случае, т.е. решение, до какой степени указанная статья может определять федеральную компетенцию, если она явно не оговорена Конституцией, остается в исключительной юрисдикции федерации, что также резко повышает централизаторский потенциал швейцарского федерализма. Таким образом, практически везде признается едва ли не абсолютное главенство федерального законодателя.

Конституционный прецедент. Специфическая модель предоставления федеральному центру дополнительных преференций путем издания конституционного прецедента сложилась в Соединенных Штатах Америки, где перераспределение полномочий в пользу федерального центра происходит на основании решения Верховного Суда США по т.н. “делу Гарсиа” и клаузулы “о необходимом и достаточном”²⁶. На основе прецедента полномочия федерального Конгресса распространились на многие сферы компетенции, ранее принадлежавшие штатам. Большое значение для правоприменительной практики имеет и поддержанная Верховным Судом доктрина вовлеченных полномочий, позволяющая передел полномочий в интересах государства.

Договорный способ перераспределения компетенции широко используется во многих федеративных государствах. Это один из наиболее оптимальных способов коррекции конституционной модели размежевания предметов ведения и полномочий. Однако пределы его эффективности, как правило, бывают жестко ограничены самой конструкцией федеративного государства. Договорное “право” может быть эффективно только в при наличии следующих предпосылок:

• правовой характер государственности, подразумевающий уважительное отношение властей к нормам права, в том числе выраженным в актах договорного характера, высокий уровень правовой культуры общества в целом;
• наличие в государстве и обществе устойчивой тенденции к солидарности и сотрудничеству всех ветвей и уровней власти, отсутствие непримиримой политической конфронтации;
• стремление федерации к децентрализации власти и ресурсов;
• наличие достаточных элементов асимметрии в структуре федерации.

Опыт договорного разграничения компетенции весьма неоднозначен. Он предполагает перманентную деятельность всех звеньев и уровней государственной власти по согласованию интересов федерации и регионов. Не последнее место в данном процессе отведено судебным органам, ибо споры о компетенции представляют собой динамику федерализма. Договор – это не панацея от всех бед, но это и не их первопричина. Это всего лишь средство нормализации федеративных отношений, апробированное многими федеративными государствами, которым не следует пренебрегать в современных условиях.

Каждая из перечисленных моделей разграничения предметов ведения и полномочий имеет и свои достоинства, и свои недостатки. Так, однозвенный способ разграничения, теоретически предназначенный для ограничения притязаний центра, на деле дает большие преференции федеральному правительству, особенно в случаях, когда перечень полномочий федерации не носит закрытого характера. Практика в таких случаях идет по пути принятия федеральных нормативных правовых актов, обладающих верховенством над актами субъектов федерации, практически по любому вопросу общественной жизни. Двухзвенный способ разграничения хотя и ограждает субъекты федерации от произвольного вмешательства в их дела со стороны центра, однако, оставляет открытым вопрос о принадлежности остаточных полномочий, объем которых при данном способе разграничения значительно вырастает. В рамках совмещенного способа четко выделяется сфера совместного ведения, но остается открытым вопрос о разграничении сфер совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Наконец, трехзвенный способ, детально регламентирующий, казалось бы, все вопросы разграничения компетенции, на практике зачастую оборачивается несовершенной и казуистичной системой, сложной для рутинного применения. Нерешенным в данном случае остается и вопрос о принадлежности полномочий, по каким-либо причинам не попавших в перечни. Использование негативных способов разграничения компетенции только затрудняет понимание смысла и без того запутанных компетенционных норм.

Таким образом, существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и полномочий повсеместно остаются концептуально и практически несовершенными. Общим моментом является как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения, что ведет к практической невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление тех или иных полномочий.

Наиболее сложная и, как следствие этого, наиболее совершенная, с нашей точки зрения, модель разграничения компетенции, предусматривающая размежевание предметов ведения и полномочий не только по вертикали, но и по горизонтали, применяется в Австрии. Нормами австрийской Конституции предусмотрено наличие четырех сфер ведения: федеральной (законодательные и исполнительный полномочия принадлежат федерации), земельной (законодательные и исполнительный полномочия принадлежат землям), совместной (законодательные полномочия принадлежат федерации, а исполнительные – землям) и рамочной (законодательные полномочия принадлежат и федерации, и землям в пределах, установленных федерацией, а исполнительные полномочия принадлежат землям).

Аналогичная модель разграничения применяется в ФРГ, где полномочия федерации определяются в зависимости от того, должны ли они быть урегулированы одинаково для всех земель или целесообразно оставить их регулирование землям в их собственную конститутивную сферу, что нашло отражение в разделении компетенции на следующие сферы:

• исключительное ведение федерации четко и ясно определяется Основным законом (отношения с иностранными государствами, вопросы гражданства, обороны, валютная и денежная системы, таможня, воздушное сообщение, почта и телекоммуникации, федеральная государственная служба – всего 11 пунктов) – ст. 71 Основного закона ФРГ;
• в сфере конкурирующего ведения земли имеют право принимать законы только в случае отсутствия таковых на федеральном уровне, федерация же принимает законы лишь тогда, кода налицо необходимость в едином для всей федерации правовом регулировании (гражданское, уголовное, трудовое и земельное право, хозяйственное и “атомное” законодательство, законодательство об иностранцах, социальное обеспечение, жилищное хозяйство, судоходство, уличное движение, ликвидация отходов, надзор за чистотой воздуха и борьба с шумом – 24 пункта) – ст. 72 Основного закона;
• рамочное ведение федерации ограничивается принятием по ряду вопросов актов (типовых предписаний), сравнимых по своей природе с “основами законодательства”, существовавшими в свое время в Союзе ССР; федерация издает типовые предписания, если вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством земель, земельное регулирование ведет в к нарушению интересов других земель или всей страны в целом, либо этого требует соблюдение правового или экономического единства (государственная служба земель и муниципальная служба, высшее образование, охрана природы и ландшафтов, территориальное планирование, регулирование водного режима и регистрация населения – 5 пунктов) – ст. 72, 75 Основного закона;
• совместные задачи²⁷ подлежат долевому финансированию федерацией и землями (строительство высших учебных заведений, совершенствование региональной структуры экономики, сельского хозяйства и охраны побережья);
• на фоне федеральных законодательных прерогатив исключительная компетенция земель выглядит не слишком внушительно, так как формируется по остаточному принципу (образование (частично), культурная политика, здравоохранение и полицейская служба – всего 4 пункта).

Выбор той или иной модели разграничения предметов ведения и полномочий предопределен целым рядом политических и экономических факторов. Наиболее оптимальное их сочетание, благоприятное для выстраивания эффективной модели взаимоотношений разных уровней публичной власти, наблюдается, как правило, у развитых государств с высоким уровнем жизни населения. При этом несовершенство конституционной модели разграничения компетенции (например, в США, где Конституция давно уже является, в сущности, историческим документом) компенсируется действенными механизмами взаимодействия органов власти и благоприятной финансово-экономической конъюнктурой.

Однако при этом не следует полагать, что за рубежом достигнута идеальная модель взаимодействия центра и регионов, на что периодически указывают не только отечественные, но и зарубежные авторы²⁸. Зарубежный опыт разграничения характеризуется на сегодняшний момент следующими проблемами:

• возрастающая концентрация власти внутри общенациональных правительств, чрезмерная централизация исполнительной власти;
• усиление эрозии законодательных стандартов (по мнению В. Острома, даже такая развитая федерация, как США, в деле игнорирования “неудобных” норм неуклонно продвигается вслед за ставшей примером в этой области Аргентиной);
• наличие т.н. нефинансируемого мандата федерального центра, что характерно не только для российских межбюджетных отношений, но и для развитых европейских федераций (в последних дополнительно появляется еще и нефинансируемый мандат Евросоюза);
• повышение социального бремени субъектов федерации, осуществляющих в среднем от 50 до 100 государственных функций, расширение перечня которых без должного финансового обеспечения приводит к потере многих социальных статей расходов на региональном уровне;
• тенденция к ущемлению прав местного самоуправления, когда органы власти субъектов федерации отвечают “той же монетой” муниципальным образованиям, вынуждая их сокращать собственные социальные расходы;
• “битва” за налоги (их доли) и субсидии, которая разгорается на всех уровнях власти, ибо собственная налоговая база многих, даже относительно благополучных субъектов федерации обеспечивает их собственные потребности только на 50%²⁹;
• рассмотрение грантов (субсидий) в качестве основного элемента выравнивания доходов субъектов федерации, несущей конструкции региональной политики³⁰;
• межбюджетный “перекос” в сторону перераспределения средств субъектов федерации, а не центра, что ведет к процветанию лоббизма на федеральном уровне, в то время как федеральные гранты зачастую предоставляются в рамках незначительных сумм (4-8% от бюджетов субъектов), не облегчая, таким образом, их социального бремени.

Федеральный законодатель все чаще наделяется правом при определенных условиях неограниченно расширять сферу федеральной компетенции, что ставит под вопрос практику децентрализации. Децентрализованным остается лишь осуществление полномочий органами исполнительной власти субъектов федерации. Эта конструкция имеет место в таких государствах, как ФРГ, Австрия и Швейцария и даже в США, где вместо континентального единства системы исполнительной власти провозглашен дуализм в системе исполнительных полномочий (дуалистическая система подразумевает обеспечение федеральным центром исключительно полномочий в собственной сфере ведения и его невмешательство в дела штатов путем издания каких-либо предписаний; таким образом, сосуществует два обособленных правительственных уровня, наделенных собственной совокупностью прав и обязанностей³¹).

Однако в большинстве федеративных государств, так или иначе провозглашающих децентрализацию в осуществлении полномочий, сама исполнительная власть рассматривается как единая вертикаль, что окончательно сводит на нет теорию о повсеместной децентрализации. В Швейцарии, например, подобная конструкция закреплена в ст. 46 новой Конституции и носит название “исполнительный федерализм”. Данный институт основан на иерархических отношениях между кантональными и федеральным правительствами во всем, что касается федеральной компетенции. Основной обязанностью органов власти кантонов является исполнение федеральных законов, так как на федеральном уровне необходимые органы, как правило, отсутствуют. Таким образом, все федеральные законы и постановления выполняются кантональными администрациями. Федеральные власти взяли курс на предоставление права подробного нормотворчества кантональным органам наряду с оставлением за собой прерогативы разработки общего политического курса, установления федеральных стандартов и принципов и закрепления за кантонами полномочий на реализацию этих принципов, так как кантоны, по сравнению с Федерацией, обладают большим опытом непосредственного взаимодействия с населением. Исполнение же самими федеральными органами федеральных законов в пределах кантонов могло бы привести, по мнению швейцарских аналитиков, к непредсказуемым последствиям³².

Аналогичная практика имеет место и в ФРГ. Федеральное управление там осуществляется лишь в области внешних связей, трудоустройства, таможенной службы, в федеральной пограничной охране и бундесвере. Большую же часть административной деятельности осуществляют земли. Таким образом, земли отвечают практически за все внутреннее административное управление, а их аппарат несет ответственность за исполнение большинства федеральных законов.

Таким образом, исполнительный федерализм оказывается на поверку отнюдь не новой формой государственного устройства, а всего лишь оптимальным способом разграничения полномочий в иерархически выстроенной, единой системе исполнительной власти. Ее единению способствует и существующая в таких странах, как ФРГ и Австрия, практика конференций, т.е. постоянно действующих координирующих межминистерских органов, являющихся общими для федерации и земель и состоящих из руководителей органов исполнительной власти различных уровней (в основном, премьер-министров и министров федерации и земель). Данную модель называют также организационным федерализмом.

В первой половине 90-х годов, когда большинство субъектов Российской Федерации стремилось присвоить себе как можно больше полномочий, а девизом времени стало историческое высказывание Президента Б. Ельцина во время его поездки по Татарстану, было принято ссылаться на зарубежный опыт размежевания компетенции. Однако сам зарубежный опыт в это время характеризовался совершенно обратной тенденцией: ни центр, ни регионы не стремились “взвалить” на себя дополнительные полномочия. В противовес общероссийской “битве” за полномочия в наиболее развитых зарубежных федерациях шел и в настоящее время идет процесс ответственного осуществления уже имеющихся полномочий.

Субъекты федерации не стремятся получить дополнительные полномочия от центра, а центр, в свою очередь, не стремится оставить их себе, так как подобный “экстенсивный” путь разграничения компетенции может привести только к отставанию регионов в социально-экономической сфере и раздуванию федеральных органов управления, занимающихся неэффективным хозяйствованием в регионах. На вооружение в наиболее прогрессивных зарубежных федерациях давно уже взят принцип субсидиарности, подразумевающий, что полномочия должны осуществляться на том уровне власти, где это может быть сделано наиболее эффективным для населения образом, и где население сможет осуществлять реальный общественный контроль за действиями наиболее близкого к нему “этажа” публичной власти. Таким образом, “битва” за полномочия постепенно превращается в “битву” за финансовое обеспечение полномочий.

Однако несмотря на обилие нерешенных вопросов, наиболее успешные зарубежные модели разграничения компетенции зачастую оказываются едва ли не единственным ориентиром в этой сфере для нашей страны. В настоящее время зарубежный опыт разграничения предметов ведения и полномочий характеризуется следующими тенденциями:

• усложнение конституционно-правовой конструкции разграничения компетенции, ее распространение не только на вертикальные, но и на горизонтальные властные отношения;
• критерием оптимального соотношения централизации и децентрализации властных полномочий становится удовлетворение потребностей населения тех или иных территорий; на федеральном уровне оставляются только те полномочия, которые относится к функционированию федерации в целом, остальные же полномочия передаются субъектам федерации и т.д.; власть, таким образом, приближается к населению по принципу: “Никогда не поручайте крупной единице то, что может быть сделано более мелкой”;
• перераспределение властных полномочий, их централизация и децентрализация осуществляются мирным, конституционным путем, на что нацелена концепция партнерства и солидарности между федерацией и ее субъектами;
• так как зачастую причиной размежевания в обществе являются не этническая или религиозная, а финансово-экономическая дифференциация, на вооружение берется стратегия справедливого и разумного выравнивания доходов субъектов федерации;
• усиление “прозрачности” сфер совместного ведения и остаточных полномочий, неразрывность нормативно-правового регулирования осуществления конкретного полномочия с его финансовым обеспечением;
• широкое использование принципа субсидиарности.

Территория – это обязательный атрибут любого государства. Но особенно часто территориальные проблемы возникают в государстве федеративном, сложная структура которого порождает многочисленные территориальные споры. Поэтому процессы изменения статуса и границ субъектов федерации в конституциях федеративных государств, как правило, предельно формализованы. Любые модификации статуса и границ членов союзного государства не отдаются на откуп отдельным субъектам правоотношений, будь то члены федерации или федеральный центр, а осуществляются при участии и федеральных властей, и властей субъектов федерации, а иногда и всего населения страны.

Так, в ФРГ “территория Федерации может быть переустроена федеральным законом с таким расчетом, чтобы земли согласно их величине и возможностям могли эффективно выполнять возложенные на них задачи… Мероприятия по новому разделению федеральной территории осуществляется посредством федерального закона, который нуждается в утверждении путем референдума. Мнение заинтересованных земель должно быть учтено” (ч. 1 и 2 ст. 29 Основного закона). В Аргентине “не может быть создана новая провинция на территории другой или других провинций, так же как и несколько провинций не могут образовать одну провинцию без согласия законодательных собраний провинций и Конгресса” (ст. 13 Конституции). Бразильские штаты также “могут сливаться друг с другом, разделяться, отделяться для объединения с другими или для создания новых Штатов или Федеральных территорий в случае одобрения населения посредством плебисцита и Конгресса посредством соответствующего закона” (ч. 3 ст. 18 Конституции). Мексиканские штаты “могут урегулировать между собой путем дружественных соглашений свои соответствующие границы; однако эти соглашения вступают в силу лишь после их одобрения Федеральным Конгрессом” (ст. 116 Конституции).

Американская конституционная модель в вопросе о статусе и границах штатов носит более жесткий характер не столько для самих штатов, сколько для федерации в целом: “Конгресс может принимать в Союз новые штаты, но не может образовывать или учреждать новые штаты в пределах юрисдикции другого штата; равным образом не могут без согласия законодательных собраний заинтересованных штатов и Конгресса образовываться новые штаты путем слияния двух или более штатов или их частей” (ч. 1 раздела 3 ст. 4 Конституции).

Как правило, изменение статуса и границ субъектов федерации требует их согласия на это. Исключение составляет, пожалуй, Индия, где указанные вопросы решаются федеральным законодателем; мнение же на сей счет самих штатов носит факультативный характер.

Российская конституционная модель по сложности изменения статуса субъекта Федерации, безусловно, выделяется среди прочих. Попросту говоря, таковое изменение в настоящее время вообще невозможно в силу отсутствия предусмотренного Конституцией федерального конституционного закона “Об изменении статуса субъекта Российской Федерации”. Это обстоятельство в известной мере стало отражением весьма распространенной у нас, хотя и подспудной доктрины временной “консервации” статуса и границ субъектов Федерации, наличия негласного моратория на их изменение, что имеет вполне конкретное логическое объяснение: данная проблема в условиях кардинального общественного переустройства приобретает особую остроту и вполне может катализировать деструктивные тенденции в федеративном устройстве. Для России, как, впрочем, и для других нестабильных федераций (той же бывшей Югославии) подобный мораторий не является событием исключительным³³.

Представляется, что с укреплением Федерации в России проблема изменения статуса и границ субъектов РФ получит наконец-то должное конституционное и законодательное регулирование. Нормы, регулирующие данную сферу общественных отношений, должны содержать жесткую модель территориального передела, не позволяющую осуществлять его исходя из сиюминутных политических соображений. Вместе с тем необходимо отметить, что подобная модель необходима государству с устоявшейся территориальной структурой, к каковым Россия в настоящий момент не может быть отнесена.

Общие принципы организации государственной власти в субъектах федерации в той или иной форме закреплены практически всеми федеративными конституциями. Однако пределы федерального регулирования данной сферы общественных отношений весьма разнятся: от “поверхностной” аргентинской модели до относительно “детализированных” мексиканской и канадской. К первому типу можно отнести и Основной закон ФРГ, согласно которому “конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона. В землях… народ должен иметь представительство, созданное общими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами” (ч. 1 ст. 28). В аргентинских провинциях “создаются собственные местные учреждения, которые и управляют. Провинции избирают своих Губернаторов, законодателей и других должностных лиц без вмешательства Федерального Правительства” (ст. 122 Конституции Аргентины). Конституция Соединенных Штатов Америки всего лишь гарантирует каждому штату республиканскую форму правления (ч. 4 ст. 4).

В противовес такому подходу мексиканская конституция устанавливает “внутренний порядок штатов… в форме республиканского, представительного, народного правления” (ст. 115 Конституции) и подробно регулирует порядок избрания губернаторов и формирования законодательных органов штатов. Самый значительный блок норм, посвященных органам власти субъектов федерации, содержится в конституционных актах Канады. Исполнительную власть канадской провинции возглавляет лейтенант-губернатор, порядок назначения и деятельности которого регулируется ст. 58-68 Конституционного акта 1867 г. Осуществление законодательной власти в провинциях регулируется ст. 69-88 данного акта.

Российская конституционная модель регулирования основ организации органов власти субъектов Федерации носит промежуточный характер: с одной стороны, конституционное закрепление общих принципов организации государственной власти в субъектах РФ носит предельно общий характер, с другой, - сами общие принципы, содержащиеся в нормах Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации”, можно охарактеризовать как сверх-детализированнные. Более того, они имеют тенденцию к дальнейшей конкретизации, что порождает вопрос о соответствии содержания данного закона его названию, а также конституционным рамкам федерального законодательного регулирования данной сферы общественных отношений.

На решение данной проблемы, как нам представляется, положительным образом повлияли бы выбор сбалансированной модели разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти и законодательное закрепление механизмов ответственности за ее полную и своевременную реализацию, хотя при этом проблема разделения властей по вертикали, разумеется, гораздо шире.

Пределы международной активности субъектов федерации имеют свои особенности в различных конституционных моделях: от практического запрета в Мексике до полной свободы международных связей в бывшей Югославии. Жесткие нормы в отношении международной деятельности субъектов федерации содержит бразильская конституция, относящая в п. 1 ст. 21 установление отношений с зарубежными государствами и участие в международных организациях к компетенции Союза. В США “ни один штат не может вступать в какие-либо договоры, союзы или конфедерации” (ч. 1 разд. 10 ст. 1 Конституции). Однако ниже выясняется, что “входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или иностранным государством” можно, но только с согласия Конгресса (ч. 2 разд. 10 ст. 1 Конституции). Образцом запретительной риторики является Мексика, штаты которой “ни в коем случае не могут… заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другим штатом или с иностранными державами” (ч. 1 ст. 117 Конституции). Югославская модель, напротив, предоставляла в свое время “зеленый свет” субъектам федерации в вопросе выхода на международную арену (ст. 7 Конституции), что негативно сказалось на перспективах ее дальнейшего развития.

Представляется, что это “крайние” подходы к конституционному регулированию данной сферы общественных отношений, и вряд ли существует необходимость следования им. Международные контакты нужны субъектам федерации хотя бы исходя из доктрины “открытого общества”. Но, с другой стороны, вся международная деятельность субъектов федерации должна проходить под постоянным контролем со стороны федеральных властей. Основной закон ФРГ, в частности, предусматривает, что “в той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального Правительства заключать договоры с иностранными государствами” (ч. 3 ст. 32). Аргентинские провинции могут “заключать международные соглашения, совместимые с внешней политикой Республики и не затрагивающие полномочия, делегированные Федеральному Правительству, и общественное доверие Нации с ведома Конгресса” (ст. 124 Конституции).

Определенной спецификой отличается швейцарская конституционная модель регулирования международной деятельности кантонов. Согласно ст. 8 Конституции Швейцарии “только Конфедерация имеет право… заключать с иностранными государствами соглашения и договоры, в частности таможенные и торговые договоры”. Правда, “в виде исключения за кантонами сохраняется право заключать с иностранными государствами договоры по вопросам народного хозяйства, соседских отношений и полиции; эти договоры не должны, однако, содержать ничего противоречащего правам Конфедерации или других кантонов” (ст. 9 Конституции). “Официальные отношения между кантонами и иностранными правительствами или их представителями осуществляются через посредство Федерального совета”. Вместе с тем, по вопросам, указанным в предыдущей статье, кантоны могут “входить в непосредственные отношения с низшими властями и чиновниками иностранного государства” (ст. 10 Конституции Швейцарии).

Таким образом, большинство федеративных государств пошло по пути получения субъектами согласия от федерации на заключение международных пактов. Подобные процедуры существуют, например, в Австрии, где предметами международных договоров земель, не требующими согласия федеральных органов, могут быть только: “Национальные парки и иные природные резерваты, пространственная планировка в приграничных зонах, устранение отходов, противопожарная охрана, спасательные работы, помощь при катастрофах, туризм, порядок охоты и рыбной ловли, признание аттестации охотников, стрелков и мастеров горного вождения”³⁴.

Анализ конституций федеративных государств говорит об усложнении федеративной составляющей в конституционном моделировании государственного устройства, что неоднократно отмечалось и другими исследователями данной проблемы. На смену слишком общим и пробельным “историческим” моделям США, Аргентины и отчасти Канады приходят более детальные с юридической точки зрения и четко структурированные конституционные модели ФРГ, Австрии и Швейцарии. Появляются новые правовые институты, новое осмысление проблем федерализма. Наряду с этим, как это ни парадоксально, различия в понимании сущностных характеристик федерализма в разных странах оказываются не столь уж значительными и с течением времени имеют тенденцию ко все большему сближению. Рассматриваемый ранее исключительно как способ взаимодействия властей разных уровней в сложносоставном государстве, сегодня федерализм – это один из ключевых институтов конституционного права, стоящий в одном ряду с такими институтами, как демократия и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, и одновременно обеспечивающий их эффективную реализацию.

Однако актуальным до сих пор остается вопрос: а насколько вообще эффективна федеративная форма государственного устройства? Анализ конституционной практики различных (в том числе наиболее развитых) федеративных государств показывает, что вопрос этот уже давно решен в пользу федерализма, представляющего собой ни что иное, как разновидность опосредованного народовластия. Формирование воли народа посредством функционирования органов власти субъектов федерации соотносится с осуществлением народовластия на федеральном уровне так же, как и непосредственная демократия соотносится с представительной. Вопрос может стоять только об эффективности сочетания этих двух подходов, но не о предпочтении одного из них. Практика показывает, что федеративная форма государственного устройства достаточно активно применяется рядом государств и приносит, как правило, положительные результаты (хотя всегда можно найти и обратные примеры). Сегодня в мире насчитывается 22 федеративных государства, причем их количество имеет тенденцию к увеличению.

С принятием в 1993 г. новой Конституции нашей стране удалось лишь несколько приблизиться к такой конституционной модели российского федерализма, которая отвечала бы современным требованиям демократии. Анализ же реалий федеративного строительства в России свидетельствует о нарушении многих его общепризнанных устоев. Одной из причин такого положения дел стало то, что Конституция Российской Федерации в отношении федеративного устройства оказалась документом половинчатым и противоречивым, воплотившим в себе все недостатки конституции переходного периода. Многие конституционные нормы декларативны, туманны, подчас не отражают реального положения дел, допускают вольные толкования, что плохо согласуется с общепринятыми способами и методами регулирования федеративных отношений.

Сама жизнь все настойчивее показывает необходимость постоянного совершенствования конституционной модели Федерации в России. В этой связи особенно остро встает проблема рецепции зарубежного опыта – процесса весьма противоречивого и сложного, богатого “подводными камнями”. Это, однако, не означает отказа от рецепции зарубежных моделей федерализма и практики их конституционного закрепления, тем более, что чисто российский опыт в этой сфере явно недостаточен. Зарубежный опыт должен учитываться в процессе модернизации федеративного устройства России, но весьма осторожно, дабы страна не обратилась к чуждым ей конституционно-правовым конструкциям, лишившись, таким образом, перспектив своего дальнейшего развития. Как заметил в свое время выдающийся русский философ Ильин: “Растения требуют индивидуального ухода. Животные в зоологическом саду имеют… индивидуальные режимы. Даже людям шьют платья по мерке. Откуда же эта нелепая идея, будто государственное устройство можно переносить механическим заимствованием из страны в страну?”³⁵.

Международный опыт федеративной демократии/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2003. -№ 23 (216)