Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

Тема 8

Бюджетный дефицит и государственный долг

Бюджетный дефицит, причины его возникновения

Понятие и структура государственного долга

Государственные заимствования

Регулирование предельного объема государственного долга

Программы государственных заимствований

Государственные и муниципальные гарантии

Долг иностранных государств перед Российской Федерацией

Дефолт и способы его преодоления

Контрольные вопросы


Бюджетный дефицит, причины его возникновения

Под бюджетным дефицитом понимается превышение расходов государственного бюджета над его доходами. Обратное явление - профицит бюджета - означает превышение доходов бюджета над расходами. Существует также понятие "первичный профицит", которое означает превышение доходов над расходами без учета расходов на обслуживание государственного долга.

Наличие бюджетного дефицита обычно рассматривается как негативное явление. Это не всегда так. Бюджеты очень многих государств являются дефицитными. Если государство стремится ежегодно принимать бездефицитный бюджет, это может усугублять циклические колебания экономики за счет сокращения важных расходов и излишнего повышения налогов. Поэтому при регулировании дефицита важно учитывать не только текущие задачи бюджетной политики, но и ее долгосрочные приоритеты.

Сокращать бюджетный дефицит достаточно сложно в силу ряда причин. Объем обязательств по осуществлению расходов, которые принимает на себя государство, очень велик. Эти обязательства накапливаются десятилетиями, многие из них не подлежат сокращению, снижение других является непопулярной мерой и затрагивает интересы влиятельных структур. Некоторые расходы носят чрезвычайный характер и могут внезапно увеличиваться. Находить же новые источники пополнения доходной части бюджета гораздо сложнее: рост налогов негативно сказывается на деловой активности в экономике, способствует большему уклонению от налогообложения; приватизация государственной собственности дает лишь разовое поступление денег в казну и т.п. Именно поэтому даже в развитых странах бюджет чаще сводится с дефицитом, чем с профицитом.

Наличие крупного бюджетного дефицита было основной проблемой российской бюджетной системы в 90-х годах XX века в период активных экономических преобразований. Наибольший дефицит консолидированного бюджета России имел место в 1994 году. Он составлял 10,7% от валового внутреннего продукта, более 28% от расходов бюджетной системы (см. таблицу 1). Федеральный бюджет 1994 года был утвержден с дефицитом 70,0 трлн. руб., что составляло 36% от объема расходов.

Таблица 1. Дефицит консолидированного бюджета Российской Федерации в 1992-2001 гг.

Законами о федеральном бюджете России дефицит предусматривался вплоть до 2000 года. Однако, к концу десятилетия его величина постепенно сокращалась, причем не только в относительном, но и в абсолютном выражении. Если в 1998 году дефицит федерального бюджета был запланирован в объеме 132,4 млрд. руб. (4,7% от ВВП), то в 1999 году плановый показатель составил 101,4 млрд. руб. (2,54% ВВП), а в 2000 году - 57,9 млрд. руб., или 1,08% от прогнозируемого объема ВВП. Фактически же в 2000 году федеральный бюджет был исполнен с профицитом - впервые за последнее десятилетие реформ. Доходы бюджета превысили его расходы на 112,7 млрд. руб. В законе о федеральном бюджете на 2003 год превышение доходов над расходами было предусмотрено в сумме 72,2 млрд. рублей, что составляет 3,1% от объема бюджетных расходов и 0,55% от валового внутреннего продукта.

Если при составлении проекта бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами, это означает, что существует резерв для осуществления дополнительных расходов либо для снижения налоговой нагрузки на экономику. Поэтому российский Бюджетный кодекс предусматривает, что государственный и местные бюджеты должны составляться и утверждаться без профицита. Если плановый объем доходов оказывается выше расходов, до окончательного принятия закона о бюджете следует сократить профицит в следующей последовательности;

1) уменьшить доходы от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюджета - от реализации государственных запасов и резервов);

2) направить средства на дополнительное погашение долговых обязательств;

3) увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.

Если же эти меры осуществлять нецелесообразно, необходимо снизить налоговые поступления в бюджет, что потребует внесения изменений в налоговое законодательство. Это, в свою очередь, будет означать уменьшение налоговой нагрузки на экономику и способствовать повышению экономической активности.

В соответствии с указанными требованиями Бюджетного кодекса в законе о федеральном бюджете на 2003 год были предусмотрены направления использования профицита. В сумме 51,4 млрд. рублей (71%) эти средства были направлены на погашение государственного долга и в сумме 20,7 млрд. рублей (29%) - на пополнение финансового резерва. Средства финансового резерва, в свою очередь, могут использоваться для замещения внутренних и внешних источников финансирования дефицита бюджета и погашения государственного долга. Порядок управления финансовым резервом устанавливается Правительством РФ в соответствии с законом о бюджете.

Если бюджет на очередной год принимается с дефицитом, в законе о бюджете необходимо предусмотреть источники его финансирования. К ним относятся различные виды заемных средств, которые привлекаются государством с денежного, кредитного и финансового рынка.

Различают следующие виды финансирования бюджетного дефицита - денежное и долговое.

Денежное финансирование означает, что для покрытия бюджетного дефицита правительство получает кредиты центрального банка или напрямую продает ему свои долговые обязательства. Этот метод имеет существенные недостатки, поэтому законодательство многих стран накладывает жесткие ограничения на его использование. В ряде стран кредитование правительства центральным банком запрещено. Но даже если прямого запрета нет, денежное финансирование дефицита используется лишь в крайних случаях. Дело в том, что при таком подходе центральный банк увеличивает денежную массу на величину, не обеспеченную товарами и услугами. В результате растет инфляция, нарушается нормальный механизм ценообразования, падает курс национальной валюты, ухудшаются рациональные ожидания в экономике и возникает ряд других неблагоприятных последствий.

В отличие от денежного, долговое финансирование дефицита осуществляется путем выпуска доходных государственных обязательств, которые размещаются на фондовом рынке, свободно покупаются и продаются на нем, а по истечении определенного срока погашаются государством. Средства, полученные от размещения займов, идут на покрытие бюджетного дефицита. Поскольку деньги занимаются не у центрального банка, а на рынке, прироста денежной массы не происходит. В этом состоит преимущество долгового финансирования. Однако, перераспределение денежной массы имеет и негативные последствия. Поскольку выпущенные обязательства гарантированы государством, они рассматриваются как достаточно надежное вложение средств. Приобретая государственные ценные бумаги, субъекты рынка ограничивают свои вложения в реальный сектор экономики. В итоге происходит вытеснение средств в сферу финансовых операций, снижается инвестиционная активность, что негативно сказывается на перспективах экономического роста в будущем.

Помимо государственных займов, источниками финансирования дефицита могут быть кредиты и ссуды, полученные от бюджетов других уровней, частных банков и компаний, правительств других стран, а также международных финансовых организаций - Международного валютного фонда (МВФ), Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и др.

Структура источников финансирования дефицита бюджетов различных уровней в России определяется Бюджетным кодексом (ст. 94-96). В соответствии с ним выделяются следующие источники финансирования дефицита федерального бюджета:

1) внутренние источники:

2) внешние источники:

    • государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
    • кредиты в иностранной валюте, полученные от правительств иностранных государств, банков, фирм, международных финансовых организаций.

Источники финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ также подразделяются на внутренние и внешние. К внутренним источникам относятся государственные займы путем выпуска ценных бумаг от имени субъектов РФ, бюджетные ссуды от других уровней бюджетной системы и кредиты, полученные от кредитных организаций;

Дефицит местных бюджетов может финансироваться только за счет внутренних источников: муниципальных займов и кредитов, полученных от кредитных организаций.

По российскому законодательству, бюджетный дефицит может финансироваться только на долговой основе. Кредиты Центрального банка, а также приобретение им государственных или муниципальных долговых обязательств при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

Бюджетный кодекс регулирует не только способы покрытия бюджетного дефицита, но и устанавливает ограничения на его объем. Так, размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

Дефицит бюджета субъекта РФ не может быть больше 5 процентов от объема его доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета. При этом доходы бюджета должны полностью покрывать его текущие расходы. Источники финансирования дефицита региональных бюджетов могут использоваться только на покрытие инвестиционных расходов, эти средства нельзя направлять на обслуживание и погашение долга субъектов РФ.

Ограничение на размер дефицита местного бюджета - не более 3 процентов от объема доходов без учета финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов. Поступления из источников финансирования дефицита также могут направляться только на инвестиционные расходы.

Понятие и структура государственного долга

Долговое финансирование дефицита в мире распространено очень широко. Под государственным долгом в общем случае понимается величина накопленного бюджетного дефицита, которая была покрыта путем выпуска и размещения долговых обязательств. Таким образом, государственный долг представляет собой совокупность долговых обязательств исполнительных органов власти перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

Долговые обязательства государства могут быть как явными, так и неявными. К явным (или безусловным) обязательствам относятся привлеченные займы, кредиты и ссуды. Они подлежат четкому планированию, имеют известный график обслуживания и погашения. Неявные (условные) обязательства образуются в процессе исполнения бюджета в виде задолженности по выплате зарплаты работникам бюджетной сферы или по оплате государственных заказов. К ним также относятся обязательства, выплаты по которым носят вероятностный характер (например, государственные гарантии). Наличие неявного долга усложняет процесс бюджетного планирования, вносит в него элемент неопределенности. Однако, на практике важно учитывать все компоненты задолженности государства, поскольку с каждым из них связаны определенные расходы и риски.

Если бюджет очередного года был исполнен с дефицитом, это означает рост номинальной величины государственного долга. Если размер долга слишком велик, из года в год растут расходы на его обслуживание. В результате дефицит бюджета начинает воспроизводиться, и урезаются другие статьи расходов. С негативными последствиями чрезмерной задолженности Россия в полной мере столкнулась в 90-х годах. Однако, само по себе наличие большого государственного долга не является показателем критического состояния экономики. Долг многих развитых стран (в том числе США), существенно превышает российский не только в абсолютном выражении, но и в соотношении с ВВП. Главный вопрос заключается в эффективности управления этими обязательствами.

Структуру государственного долга можно изучать исходя из различных критериев: по видам валют, в которых выражены долговые обязательства; по срочности исполнения обязательств; соотношению явных (безусловных) и неявных (условных) обязательств; а также по видам держателей.

В России государственный долг может существовать в следующих формах:

  • кредитные соглашения и договоры, заключенные с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
  • государственные ценные бумаги;
  • договоры о предоставлении государственных гарантий, договоры поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
  • переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг на основе принятых законов;
  • соглашения и договоры (в том числе международные) о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

Государственный долг подразделяется на внешний и внутренний. Критерием такого деления в России является вид валюты, в котором представлены те или иные обязательства государства. В соответствии с определением, закрепленным в Бюджетном кодексе РФ, внешний долг - это обязательства, возникающие в иностранной валюте. Под внутренним долгом понимаются обязательства, выраженные в валюте Российской Федерации (в рублях).

В зависимости от сроков погашения выделяются следующие виды долговых обязательств: краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до 5 лет) и долгосрочные (от 5 до 30 лет). Сроки погашения определяются конкретными условиями займа, однако они не могут превышать 30 лет. Для обязательств муниципального образования определен максимальный срок погашения 10 лет.

Государственный долг Российской Федерации обеспечивается всем имуществом, находящимся в федеральной собственности и составляющим государственную казну. Долг субъекта РФ обеспечивается всем находящимся в его собственности имуществом, составляющим казну субъекта федерации. При этом федеральное Правительство не несет ответственности по обязательствам субъектов федерации и муниципальных образований, за исключением тех случаев, когда им были предоставлены государственные гарантии.

Государственные заимствования

Государственный заем (заимствование) - это передача в собственность государства денежных средств, которые государство обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа. Займы используются для долгового финансирования бюджетного дефицита. Выпускать их может как федеральное правительство, так и региональные администрации, а также местные органы власти. К государственным заимствованиям относятся займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства государства как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками.

Государство может прибегать к займам как в условиях стабильной ситуации, так и при возникновении экономических проблем. Каждый заем предполагает его обоснование и организационную подготовку. Экономическое обоснование включает в себя оценку затрат, связанных с размещением займа, его обслуживанием (выплатой процентов) и погашением; сопоставление различных вариантов заимствований; расчет их эффективности, сравнение затрат с ожидаемыми выгодами от использования средств. Наибольшую трудность представляет оценка выгод, поскольку они имеют не только к экономическую, но и социально-политическую составляющую, не всегда поддаются количественному измерению и распределены во времени.

Организационная подготовка займа предполагает, что государство должно создать систему управления привлеченными средствами. Для этого определяется генеральный агент по его обслуживанию, который в дальнейшем будет осуществлять операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате процентов по ним. Для федерального правительства эти функции обычно выполняет центральный банк и его учреждения. Генеральный агент действует на основе соглашений, подписанных с тем органом исполнительной власти, который осуществляет эмиссию государственных обязательств. Взаимодействуя с другими агентами, он создает сеть по распространению государственных ценных бумаг. В России Центральный банк осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно.

В зависимости от того, в какой валюте выражены те или иные государственные заимствования, они подразделяются на внешние и внутренние. Внешние заимствования выражены в иностранной валюте, внутренние – в рублях. Осуществлять внешние заимствования от имени Российской Федерации может Правительство либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти. Субъекты федерации, которые не получают финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, также имеют право на внешние заимствования. Муниципальные образования вправе осуществлять только внутренние займы.

Инструментом заимствований является выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг. В зависимости от целей размещения займа ценные бумаги могут быть предназначены для продажи как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Эмиссия осуществляется в соответствии с законом о бюджете, программой внутренних и внешних заимствований. При ее проведении необходимо учитывать ограничения, установленные Бюджетным кодексом для объема дефицита бюджета, государственного и муниципального долга.

В решении об эмиссии отражается следующая информация: сведения об эмитенте ценных бумаг, объем и условия эмиссии, способ исполнения обязательств по ценным бумагам. Каждый выпуск ценных бумаг сопровождается публикацией условий займа. Нередко он разбивается на несколько частей, именуемых траншами. После того, как государственный заем выпущен в обращение, изменение его условий (сроков обращения, размера процентных платежей и др.) не допускается.

В России действует единая система учета и регистрации государственных заимствований. Выпуск ценных бумаг субъектов федерации и муниципальных образований регистрируется в Министерстве финансов. Информация о заимствованиях и других обязательствах в течение 3 дней с момента их возникновения должна быть внесена в государственную долговую книгу.

Ведение Государственной долговой книги Российской Федерации является функцией Министерства финансов. В ней отражаются сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по выпущенным ценным бумагам; о дате эмиссии ценных бумаг; об полном или частичном исполнении указанных обязательств; а также другая информация, определенная Минфином.

В соответствии с экономической классификацией бюджетных расходов погашение государственного долга относится к капитальным расходам, а его обслуживание - к текущим. Расходы по обслуживанию долга включают в себя выплату процентов по долговым обязательствам, дисконт по дисконтным ценным бумагам и др. Они показываются как отдельный раздел в составе функциональной классификации расходов бюджета (см. таблицу 2). Состав расходов на обслуживание государственного внешнего долга в 2003 году был утвержден в виде приложения к закону о федеральном бюджете (таблица 3).

Таблица 2. Расходы федерального бюджета РФ на обслуживание государственного и муниципального долга в 2003 году

Таблица 3. Расходы на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации на 2003 год

Регулирование предельного объема государственного долга

Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы. Поэтому законодательством предусматриваются различные механизмы, направленные на ограничение объема заимствований, накопленных долговых обязательств и расходов по их обслуживанию.

В законе о бюджете ежегодно утверждаются предельные объемы государственного внутреннего, внешнего долга и пределы внешних заимствований. Общие требования к предельным объемам внешних заимствований Российской Федерации таковы: заимствования не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. При этом Правительство вправе осуществлять займы сверх установленного лимита, если это не приводит к превышению предельной величины долга и позволяет сократить расходы по его обслуживанию. Максимальный объем долга субъекта федерации и муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Законом о федеральном бюджете на 2003 год были установлены следующие предельные величины государственного долга (на 1 января 2004 года):

  • внутренний долг Российской Федерации – не более 842,1 млрд. рублей (6,5% от ВВП);
  • внешний долг Российской Федерации – 123,7 млрд. долларов США или 103,1 млрд. евро (около 30% ВВП) без учета неурегулированной задолженности РФ в клиринговых и замкнутых валютах, включая гарантии, выданные третьим лицам на привлечение внешних заимствований, и задолженности по кредитам, предоставленным Внешэкономбанком Министерству финансов в 1998–1999 годах за счет средств Центрального банка в иностранной валюте для расчетов по государственному внешнему долгу РФ;
  • внешний долг иностранных государств (кроме стран-членов СНГ) перед Россией – 75,1 млрд. долларов США (менее 20% ВВП);
  • внешний долг государств-участников СНГ перед Россией – 3,3 млрд. долларов (менее 1% ВВП);

Верхний предел внешних заимствований Российской Федерации в форме несвязанных финансовых кредитов был установлен в размере 1,29 млрд. долларов.

Эмиссию государственных ценных бумаг можно проводить только в том случае, если законом о бюджете утверждены предельные размеры государственного долга и объема заемных средств, используемых для финансирования бюджетного дефицита. Для субъектов федерации предельный объем заемных средств, направляемых на покрытие дефицита, не должен быть больше 30% от объема доходов регионального бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня и займов, привлеченных в текущем году). Для муниципальных образований это ограничение составляет 15% от доходов местного бюджета.

Законодательство не только ограничивает общую величину государственного долга и займов. Отдельные его положения касаются регулирования расходов по обслуживанию долговых обязательств. Хотя органы власти регионов и муниципальных образований используют полномочия по управлению своими долгами самостоятельно, задачей федеральных властей является контроль за эффективностью управления финансами нижестоящих уровней. Если при исполнении регионального бюджета затраты на обслуживание долга субъекта федерации превысили 15% от общей суммы его расходов, и при этом субъект федерации сам не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, федеральное правительство вправе назначить ревизию бюджета, а также передать его исполнение под контроль Министерства финансов. Схожая процедура может применяться органами власти субъекта федерации по отношению к муниципальным образованиям.

Программы государственных заимствований

Для того, чтобы обеспечить контроль над долговой политикой государства, парламент страны вместе с проектом бюджета рассматривает и утверждает программы государственных внешних и внутренних заимствований. Эти программы оформляются в виде приложений к закону о бюджете.

Программа государственных внешних заимствований представляет собой перечень внешних займов бюджета на очередной год. В ней указывается цели займов, их источники, сроки возврата; общий объем привлекаемых средств; средства займа, использованные до начала года и объем заимствований в данном году. Программа включает договоры не только о новых займах. В ней в обязательном порядке отражаются те соглашения, которые были заключены ранее и не утратили своей силы.

В программе внешних заимствований должны быть отдельно предусмотрены все займы и гарантии, величина которых превышает сумму 10 млн. долларов США на весь срок займа. Такие займы могут быть осуществлены правительством только после того, как программа будет законодательного утверждена. Договоры о заимствованиях и предоставлении гарантий в таком объеме подлежат ратификации.

Программа государственных внешних заимствований на 2003 год была принята в виде приложения 26 к закону о федеральном бюджете. В ней были отражены следующие виды поступления: несвязанные (финансовые) заимствования и целевые иностранные кредиты и займы. К программе прилагались 5 перечней:

  • источники привлечения несвязанных (финансовых) кредитов и займов. В их составе выделялись международные рынки капитала, на которых размещаются внешние облигационные займы, и Международный банк реконструкции и развития (заем на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов);
  • кредиты (займы) международных финансовых организаций. Перечень включал 43 проекта, по каждому из которых указывались: наименование и номер проекта, источник привлечения заимствования; цель заимствования; направления использования кредитов (займов); получатели средств, дата погашения основного долга; сумма заимствования; использование средств до начала финансового года; прогноз использования средств в 2003 году; а также организация или орган, предоставившие гарантию;
  • кредиты (займы) правительств иностранных государств, банков и фирм. В нем отражены: конечный получатель средств; цель заимствования и направления использования; сумма заимствования; оценка объема использованных средств до начала финансового года; прогноз использования средств в 2003 году; и организация (орган, третье лицо), предоставившая гарантию по возврату средств в федеральный бюджет;
  • гарантии от некоммерческих рисков, выдаваемые в 2003 году под гарантии МБРР;
  • суверенные гарантии, выдаваемые в 2003 году по проектам, финансируемым Европейским банком реконструкции и развития.

Таблица 4. Государственные внешние заимствования Российской Федерации на 2003 год

Перечень 1. Источники привлечения несвязанных

Перечень 2. Кредиты международных финансовых организаций

Перечень 3. Кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм

Помимо детального плана привлечения средств из зарубежных источников, законодательному утверждению подлежит программа займов внутри страны. Программа государственных внутренних заимствований – это перечень внутренних займов соответствующего бюджета на очередной финансовый год по формам и видам заимствований. Проект программы составляется исполнительной властью и передается на рассмотрение парламента одновременно с проектом бюджета, и далее она утверждается как приложение к закону о бюджете.

В программе внутренних заимствований отражаются соглашения о займах, которые будут заключены в очередном году, а также все действующие договоры предыдущих лет. Программа содержит следующие основные разделы:

Чистые внутренние заимствования рассчитываются как разница между суммой привлеченных средств и погашенных обязательств (основной суммы задолженности по ценным бумагам и иных долговых обязательств). Они характеризуют дополнительный объем средств, проступивший в бюджет за счет выпуска займов.

Таблица 5. Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2003 год

Государственные и муниципальные гарантии

Государственная гарантия – это способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, при котором государство-гарант дает обязательство полностью или частично отвечать за исполнение лицом, которому предоставляется гарантия, обязательства перед третьими лицами. Гарантия должна выдаваться в письменной форме, в противном случае она является недействительной. Государство несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. Его обязательство перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, на которую выдана гарантия. При этом государство вправе потребовать от получателя гарантии полного возмещения той суммы, которая была уплачена третьему лицу.

Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе. При этом обязательным условием является проверка финансового состояния получателя.

Примеры из экономической истории России и других стран (в том числе, Латинской Америки) показывают, что чрезмерные объемы выданных гарантий несут серьезную угрозу для бюджетной системы. Поэтому с принятием российского Бюджетного кодекса процедура их предоставления и учета была существенно упорядочена. Общая сумма гарантий учитывается в составе государственного долга как отдельный вид обязательств. Эти обязательства учитываются в особом порядке и не рассматривают как источник финансирования дефицита бюджета. Предельные объемы государственных гарантий (отдельно в национальной и иностранной валюте) утверждаются в составе закона о бюджете.

Так, в законе о федеральном бюджете на 2003 год предел предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований был определен в размере в размере 2,3 млрд. долларов США.

Законодательство требует ведения подробного учета выданных гарантий, их целей, сумм и сроков. В России эту функцию выполняет Министерство финансов. На основе такого учета Государственной Думе представляется подробный отчет о выданных гарантиях по всем получателям, исполнении получателями своих обязательств и платежах государства по гарантиям. Гарантии, предоставляемые в национальной валюте, учитываются в составе программы внутренних заимствований. Предоставление гарантий для обеспечения обязательств в иностранной валюте утверждается в программе внешних заимствований.

Гарантии могут предоставляться не только федеральным правительством, но и нижестоящими уровнями государственной власти. Верхний предел гарантий, выдаваемых субъектом федерации и муниципальным образованием, должен утверждаться в соответствующем законе (или решении) о бюджете. В нем также должен содержаться перечень гарантий, предоставляемых на сумму более 0,01% расходов бюджета. Общая сумма выданных гарантий учитывается в составе долга субъектов федерации и муниципального долга.

Долг иностранных государств перед Российской Федерацией

Помимо регулирования внешней и внутренней задолженности государства перед другими лицами, важным элементом долговой политики является управление так называемыми внешними активами государственными кредитами, предоставленными иностранным государствам, их юридическим лицам международным организациям.

Сведения о размерах и структуре долга зарубежных государств перед Россией (по видам обязательств и заемщикам) представляются Правительством в Государственную Думу в одновременно с проектом закона о бюджете на очередной год. Законодатели рассматривают и утверждают Программу предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям за счет средств федерального бюджета, которая содержат перечень выдаваемых кредитов, их цели, наименование получателей, общий объем кредитов и сумму, которую планируется выделить в очередном году.

Программа предоставления государственных кредитов на 2003 год вошла в состав закона о федеральном бюджете в виде Приложения 27. В соответствии с ней плановый объем кредитов другим странам составил 800,5 млн. долларов США. Большинство из них являются долгосрочными, то есть имеют срок погашения более 10 лет. Основное направление предоставления кредитов – развитие атомной энергетики; на эти цели было запланировано выделить 476,6 млн. долларов. Наиболее крупными заемщиками у России в 2003 году являются Китай (40% от общей суммы кредитов), Вьетнам (25%) и Индия (14%), далее следуют Югославия и Молдова (7 и 6% соответственно).

Таблица 6. Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам, а также инвестиций за пределами территории РФ на 2003 год

Помимо программы государственного кредитования, в законе о бюджете утверждаются следующие показатели:

  • суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;
  • размер долга иностранных государств на конец года;
  • предельный объем государственных кредитов, предоставляемых иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям (государствам-участников СНГ);
  • предельный объем кредитов, предоставляемых государствам-участникам СНГ.

Если договор о предоставлении государственного кредита предполагает увеличения предельного объема кредитов, определенного в законе о бюджете, то он может быть заключен только после внесения изменений в данный закон.

Дефолт и способы его преодоления

Если экономическое положение страны достаточно устойчиво, и программа займов имеет четкое экономическое обоснование, государственный долг не несет угрозы для стабильности бюджетной системы. Однако, в чрезвычайных ситуациях государство может столкнуться с дефолтом. Дефолт означает отказ правительства от своих долговых обязательств или нарушение графика выплат по ним в одностороннем порядке, без согласования с держателями этих обязательств. Целью его является снижение чрезмерной нагрузки по обслуживанию и погашению долга, ложащейся на государственный бюджет. Это явление схоже с банкротством фирм, но отличается от него отсутствием формализованных правил и процедур наложения взысканий, в том числе через судебную систему.

Дефолт имеет множество отрицательных последствий, в первую очередь социальных и политических. Рейтинг страны как заемщика резко падает, подрывается доверие к политике правительства как внутри страны, так и за рубежом. Серьезно ухудшается инвестиционный климат. Отказ правительства от обязательств, размещенных за рубежом, может привести к международной изоляции страны. Практически останавливается приток иностранного капитала, инвесторы стремятся вывести свои активы за рубеж. Растет политическое давление на правительство со стороны стран-кредиторов. Могут предприниматься попытки наложить арест на имущество должника, расположенное за границей. Эти и другие негативные последствия проявляются в течение длительного времени, поэтому дефолт может рассматриваться лишь как крайний вариант решения проблемы задолженности.

Наиболее крупными дефолт был объявлен в 1990 году в Бразилии, его сумма составила 62 млрд. долларов.

Чтобы предотвратить дефолт, правительство может использовать более мягкий решения проблемы задолженности – реструктуризацию долга. Реструктуризация долга означает изменение режима обслуживания и погашения долговых обязательств на основе соглашений, который государство заключает с их держателями. На практике могут применяться различные схемы реструктуризации, наиболее распространенная из которых – это схема "долг–долг". Она заключается в том, что государство обменивает один вид долговых обязательств на другой, для которого установлены иные условия обслуживания и сроки погашения. Примером может служить обмен краткосрочных обязательств на средне- или долгосрочные, который сопровождается рядом условий в пользу инвесторов. Это позволяет отсрочить выплату основной суммы долга и снизить текущую долговую нагрузку на бюджет.

В крайних случаях может использоваться такая мера, как списание долга. В отличие от дефолта, оно производится по соглашению с держателями долговых обязательств и поэтому может сопровождаться рядом экономических и политических условий в их пользу.

Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности иностранных государств перед Россией должны быть ратифицированы Государственной Думой. Это правило не распространяется на те случаи, когда проблема урегулирования долгов решается в рамках участия России в международных финансовых организациях или финансовых клубах на общих условиях для всех их участников.

Контрольные вопросы

Бюджетная система Российской Федерации. Дистанционный учебный курс

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад