Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

оглавление

Т.Л. Крупина
и.о. директора департамента финансов
администрации Тюменской области

Развитие местного самоуправления в Тюменской области


Местное самоуправление в Тюменской области в основном реализовано по поселенческому принципу. Сложившаяся система исходит из традиционного административного деления межрайонного уровня в границах сельских и поселковых Советов.

Система разработана в соответствии с нормами Конституции, федеральными законами, имеет все основные признаки института местного самоуправления: это и закрепленные границы, и выборные органы местного самоуправления, и мунициальная собственность.

Начиная с 1998 года муниципальные образования (МО) формируют, утверждают и исполняют собственные бюджеты.

До 1998 года в области формировались, кроме областного, 5 городских и 22 районных бюджета. С 1998 года в целях реализации федерального и областного законов о местном самоуправлении на территории области создано 305 муниципальных образований, из них: 300 муниципальных образований на уровне ниже районного, в границах 22 районов; одно муниципальное образование в границах района; 4 – в границах городов.

Чуть позже, спустя восемь месяцев, 12 муниципальных образований одного из районов приняли решение объединиться. Все это было законодательно подготовлено. В результате количество муниципальных образований сократилось до 295, из которых 289 оказались на уровне ниже района.

Первыми “прочувствовали” самоуправление на уровне поселения финансисты. В 1998 году, когда было принято такое решение, никто не представлял тот объём работы, который необходимо будет выполнить. И надо отметить, когда готовились законопроекты об областном бюджете, о поправках в областной бюджет, рабочий день финансистов заканчивался в 4-5 часов утра, потому что никакого технического и программного обеспечения в то время у них еще не было.

С января 1998 года бюджеты муниципальных образований по расходам были сформированы на основании перераспределения собственности.

В связи с ликвидацией районных бюджетов, учреждения, ранее финансировавшиеся из этого источника, в зависимости от выполняемых ими функций были переданы в областной или муниципальный бюджеты.

Полностью на финансирование из областного бюджета переведены централизованные районные больницы и их филиалы, учреждения культуры, социальной защиты населения, образовательной системы, а также правоохранительные органы, выполняющие функции межмуниципального значения.

В результате 58% расходов консолидированного бюджета области осталось в областном бюджете, 42% - оказались на уровне местных бюджетов. Это соотношение характерно для 1998 года. В 1999 году пропорция изменилась: в связи с передачей в бюджеты муниципальных образований расходов по выплате дотаций на сельскохозяйственную продукцию и содержание участковых инспекторов, доля бюджетов муниципальных образований в бюджете области возросла с 42 до 52%.

Таким образом, расходы местного бюджета включают:

    • содержание сети бюджетных учреждений, расположенных на территории муниципального образования (имеются в виду начальные и средние школы, библиотеки, стадионы, сельские ДК, фельдшерско-акушерские пункты, амбулатории);
    • содержание жилищно-коммунального хозяйства;
    • расходы по реализации ФЗ “О ветеранах”, “О социальной защите инвалидов”;
    • содержание постов муниципальной пожарной охраны;
    • содержание участковых инспекторов;
    • расходы по выплате дотаций на сельскохозяйственную продукцию.

Администрацией области использовались все возможности для снижения уровня централизации средств в областном бюджете.

В целях сокращения встречных финансовых потоков отчисления от регулирующих налогов закреплялись за местными бюджетами по максимальным нормативам, в связи с чем их доля в общей сумме средств бюджетного регулирования в местных бюджетах области увеличилась с 16 до 51%.

Единые нормативы, применявшиеся до 1998 года, были заменены дифференцированными.

Отрабатывался весь комплекс мер для укрепления доходной части местных бюджетов. Однако при определении подходов учитывались и объективные причины, в частности, сроки поступления налогов, в связи с чем, в целях недопущения возможных кассовых разрывов доля отчислений от регулирующих налогов в местном бюджете заменялась на дотацию.

В 1998 году в местные бюджеты передана большая часть подоходного налога с физических лиц, удерживаемого предприятиями и организациями: из 295 муниципальных образований по 265 подоходный налог передан в размере 100%, по 20 муниципальным образованиям - 70 %.

По налогу на добавленную стоимость из 295 муниципальных образований:

по 215 - НДС передан в размере 100%;

по 17 - НДС передан в размере 50%.

Аналогичные подходы обозначились и по другим регулирующим платежам.

В результате применения индивидуальных нормативов отчислений по регулирующим доходам прямые перечисления из областного бюджета в виде дотации сокращены в 2 раза. Но даже при том, что проявились такие подходы, у 158 муниципальных образований собственные доходы с учетом отчислений от регулирующих платежей в общем объеме бюджета не превышают 20% и только у 3 муниципальных образований они сбалансированы без дотации.

Для большинства муниципальных образований дотации являются основным источником доходов: по результатам исполнения местных бюджетов за 2000 год, только у 35 из 295 муниципальных образований доля дотаций составила менее половины от всех доходов. Представление о дотационности муниципальных образований дают также следующие цифры: у трех четвертей муниципальных образований дотации составляют более 70% от всего доходов, а у половины местных бюджетов МО - 80%.

Поселенческая модель в регионе существует три с половиной года – время, которое позволяет уже подвести какие-то итоги.

Первая проблема, с которой нам пришлось столкнуться – создание правового поля. До перехода на местное самоуправление в 1997 году по инициативе администрации области, когда необходимое федеральное законодательство еще не было разработано, областная Дума определила правовое регулирование по многим вопросам местного самоуправления, в том числе и финансовым.

Были приняты следующие Законы Тюменской области:

“О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тюменской области” (№ 31 от 26.03.1996 г.);

“О налоговой системе Тюменской области” (№ 32 от 15 апреля 1996 г.);

“О формировании бюджетов муниципальных образований” (№ 133 от 27.11.1997 г.);

“О порядке предоставления дотаций и субвенций за счет средств областного бюджета бюджетам муниципальных образований” (№ 131 от 27.11.1997 г.);

“О принципах разграничения полномочий по предметам ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями” (№ 101 от 10.07.1997 г.);

“Об областном фонде финансовой поддержи муниципальных образований” (№ 148 от 06.12.1999 г.).

Однако с введением в 2000 году Бюджетного кодекса РФ запрещается вмешательство в построение законодательного процесса на местном уровне.

В областное законодательство внесены соответствующие изменения: отменен Закон “О формировании бюджетов муниципальных образований”, приостановлено действие статей и других областных законов, которые касались построения бюджетного процесса на местном уровне.

Муниципальные образования в этих условиях вынуждены были самостоятельно разрабатывать положения о бюджетном процессе, налоговой политике на своей территории, в результате чего мы столкнулись с проблемой: слабой правовой и экономической подготовкой самих работников органов местного самоуправления. В эти органы и в муниципальные службы пришли люди, в основном не имеющие юридического, или экономического, а зачастую и высшего образования, специальной управленческой подготовки.

Если проанализировать образовательный уровень руководителей МО Тюменской области, то увидим, что 54% из них не имеют высшего образования, а 3% не имеют даже среднего. Одна из серьезных проблем, с которой столкнулись финансисты при определении методов формирования бюджетов муниципальных образований – проблема финансового выравнивания территорий.

При поселенческой модели имеются муниципальные образования с численностью от 556 тысяч человек (областной центр) до 325 человек в небольшом МО, соответственно отличается и налогооблагаемая база таких территорий, социальная инфраструктура и как следствие – объем бюджета.

При условии полной передачи регулирующих платежей на местный уровень только 16 бюджетов муниципальных образований можно сбалансировать без дефицита. При этом встречаются такие территории, где структура доходной части бюджета представлена в следующем виде: 2% - местные налоги и отчисления от регулирующих платежей; 98% - дотация из областного бюджета.

Можно продолжать перечень факторов, влияющих на величину подушевых расходов муниципальных образований, но при этом неизменным остается результат: потребность в средствах для выравнивания бюджетной обеспеченности при поселенческой модели в несколько раз превышает аналогичную потребность при традиционной – городской, районной - модели местного самоуправления.

Наибольшая величина местных и закрепленных доходов в расчете на душу населения (т.е. всех доходов за вычетом отчислений от регулирующих налогов, дотаций, субвенций и средств по взаимным расчетам) составляет 1770,8 руб. в муниципальном образовании Овсянниковское, а наименьшее значение – 11,2 руб. в МО Птицкое. Таким образом, разброс между муниципальными образованиями, наиболее и наименее обеспеченными местными и закрепленными доходами в расчете на душу населения, в области составляет 158 раз. Наибольшее значение итоговой величины всего доходов после распределения дотаций в расчете на душу населения отмечается у Верхнеаремзянского муниципального образования – 922,6 руб. Соответственно, отношение максимального значения к минимальному сократилось до 5,3. При существующей структуре расходов местных бюджетов в Тюменской области только на бюджетное выравнивание ежегодно необходимо направлять более 450 млн.рублей. Фактически же, было направлено:

в 1998 году – 88 млн. рублей;

в 1999 году – 10 млн. рублей;

в 2000 году – 79 млн. рублей;

в 2001 году – 100 млн. рублей.

Следующая проблема, с которой нам пришлось столкнуться, обусловлена тем, что большая часть муниципальных образований в Тюменской области сформирована в границах территориальных единиц на уровне ниже районов и городов областного значения, а это значительно затрудняет получение о них какой-либо информации из официальных источников. По отдельным муниципалитетам помимо бюджетных данных есть данные только по численности городского и сельского населения.

Проблема отсутствия данных о социально-экономическом развитии муниципальных образований существует не только в Тюменской области. Она характерна для всех субъектов Федерации, где существуют муниципальные образования, сформированные в границах территориальных единиц, имеющих статус ниже районного, и объясняется тем, что за сбор социально-экономических данных отвечает федеральная структура – Госкомстат, территориальные отделения которого пользуются кодами традиционного административно-территориального деления.

Перечень проблемных вопросов можно продолжить. Были и такие моменты, когда обстоятельства вынуждали нас вмешиваться в исполнение бюджетов муниципальных образований. Понятно, что ни один Закон подобными полномочиями администрацию области не наделял, но и оставаться в стороне при постоянных срывах сроков выплаты заработной платы учителям и врачам – такого законодательного права у администрации тоже не было. Вот и приходилось участвовать в сходах граждан, встречаться с коллективами бюджетных учреждений и объяснять почему глава муниципального образования, установивший себе оплату труда чуть не в два раза выше губернатора, ввёл при этом очерёдность выплаты заработной платы: сначала муниципальным служащим, а уж потом учителям и медицинским работникам. И это были не единичные случаи.

Со многими проблемами пришлось столкнуться, но наверное не это главное. Главное - результат, к которому на сегодняшний день пришёл регион – необходимость проведения референдума. Начиная с 15 июля по 12 августа 2001 года муниципальные образования 14 районов из 20, которые три с половиной года работали по поселенческой модели, приняли такое решение. По какому пути пойдет местное самоуправление – будет решать население. Но, думается, к началу формирования бюджета на 2002 год, судя по той ситуации, которая складывается в этих муниципальных образованиях, работы у финансистов поубавится.

Бюджетный федерализм в России: становление и развитие. М., 2001 / Центр фискальной политики

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад