Бюджет и налоги

Получить полный текст документа в архиве

Оглавление

Оптимизация расходов региональных бюджетов

• Введение

• Общее состояние региональных и местных бюджетов в России

• Финансовая помощь субъектам Российской Федерации из федерального бюджета и расходы региональных бюджетов.

• Нерациональные расходы региональных бюджетов

• Субсидии из региональных бюджетов в отрасли производственной сферы

• Нерациональное расходование бюджетных средств в жилищно-коммунальном хозяйстве

• Другие виды нерациональных расходов региональных бюджетов

• Особенности расходов местных бюджетов

• Практика предоставления региональными и местными властями налоговых льгот, гарантий и поручительств

• Предложения по оптимизации расходов региональных бюджетов

Институт реформирования общественных финансов

www.publicfinance.ru

2002 год

Серия «Общественные финансы» выпуск 1 под редакцией А.М. Лаврова и В.В. Климанова

Авторский коллектив:

А. С. Бараховский, Е. Е. Ваксова, Е. В. Дмитришина, П. В. Зубаревич, В. В. Климанов, М. А. Клишина, А. М. Лавров, В. Л. Латынов, В. В. Онищенко, М. К. Панов, Д. А. Судаков

В последние годы в Российской Федерации произошли существенные изменения в системе управления региональными и местными бюджетами, связанные как с изменением налогового и бюджетного законодательства, так и с изменениями экономической ситуации в стране. Кардинально были пересмотрены и принципы построения межбюджетных отношений. Общие направления дальнейшего совершенствования системы управления региональными финансами были закреплены в утвержденной в августе 2001 г. Правительством Российской Федерации «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».

Предложения по дальнейшему развитию бюджетной системы страны могут быть сведены к нескольким направлениям, одно из которых заключается в снижении объемов профицита с одновременным снижением налогового бремени для предприятий. Несмотря на возрастание рисков неисполнения бюджета в случае снижения налоговой нагрузки, предполагается, что это приведет к таким позитивным сдвигам, как увеличение расходов на внутреннее потребление и рост внутренних инвестиций.

Между тем, предварительный анализ ситуации, сложившейся в различных субъектах Российской Федерации и отдельных муниципальных образованиях, показывает, что имеются и многочисленные внутренние резервы в распределении бюджетных средств на региональном и местном уровнях, связанные с наличием многочисленных нерациональных расходов. Сокращение таких расходов при одновременном дополнительном снижении налогового бремени и повышении налоговой автономии региональных и местных властей также могут стать причинами роста деловой активности в регионах, безболезненности проведения структурных преобразований для населения, а также обеспечения социальной стабильности, повышения уровня жизни как в стране в целом, так и в отдельных регионах.

Исходя из этого, представляется целесообразным провести анализ нерациональных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Именно этой теме и было посвящено настоящее исследование, проведенное специалистами Института реформирования общественных финансов и Центра исследования бюджетных отношений. Результаты исследования были использованы при подготовке материалов к докладу Экспертного института «Бремя государства и экономическая политика: либеральная модель».

В ходе исследования были проанализированы отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за 2000 и 2001 гг., за первое полугодие 2002 г. по различным направлениям расходов, а также проведена оценка объемов и направлений финансовой помощи из федерального бюджета. Проведенный анализ был дополнен сведениями, полученными в результате некоторых ранее проведенных исследований.

С целью обеспечения сопоставимости сравнений большинство анализируемых показателей учитывалось не только в абсолютных размерах, но и было пересчитано на душу населения. Кроме этого для анализа были использованы такие показатели, как доля соответствующей статьи во всех расходах консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, доля соответствующей статьи в собственных доходах (т. е. сумме налоговых и неналоговых доходов) консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, соотношение соответствующей статьи и валового регионального продукта (ВРП).

В соответствии с Конституцией, Россия является федеративным государством. По уровню централизации налоговых доходов Россия примерно соответствует среднему для федеративных государств показателю. Россия находится только в начале реального формирования в стране бюджетного федерализма. Ключевым вопросом в этом отношении является необходимая степень децентрализации бюджетных доходов. В течение последнего десятилетия степень децентрализации бюджетной системы России испытывала разнонаправленные тенденции: уровень децентрализации налоговых доходов повышался аналогично тому, который сложился в Швейцарии, и снижался до состояния, имеющего место в Бразилии. При этом в период не очень хорошего функционирования экономической и политической систем (например, в 1993,1998 гг.) децентрализация возрастала, а в условиях стабильной работы экономики эта децентрализация снижалась.

В настоящее время управлением расходами региональных и местных бюджетов занимаются преимущественно финансовые органы администраций (правительств) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Чаще всего финансовые органы озабочены необходимостью осуществить финансирование расходов, не обеспеченных доходной базой. Показатели повышения эффективности расходов, которыми отчитываются исполнители, в бюджетах не учитываются и в этом смысле не являются достоверными. Одной из основных проблем, мешающих вести работу по повышению эффективности расходования средств региональных и местных бюджетов, является недостаточный уровень менеджмента в общественном секторе.

Нормативная база в недостаточной мере регулирует все этапы расходования денежных средств территориальных бюджетов; не имеется системы, стимулирующей и контролирующей работу органов государственной власти и местного самоуправления, а также отдельных служащих по проведению более рациональной политики в отношении бюджетных расходов.

Обзоры расходов региональных бюджетов на финансирование отдельных отраслей показали, что полномочия региональных бюджетов по финансированию общественных услуг размыты и определение их перечня в полном объеме не представляется возможным.

По экспертным оценкам, обеспечение полного финансирования текущих расходов региональных бюджетов может быть осуществлено за счет принятия комплексных мер, включающих сокращение издержек оказания бюджетных услуг, оптимизацию количества и изменение структуры оказываемых услуг, увеличение стоимости бюджетных услуг, оплачиваемых потребителями, ревизию и сокращение льгот, наведение порядка с их получением, сокращение несанкционированного пользования общественными услугами и т. п.

В условиях нехватки доходов продолжается привлечение заемных средств на финансирование текущих расходов региональных бюджетов, что в мировой практике считается неприемлемым.

Неэффективность расходования средств региональных бюджетов связана с существенными недостатками планирования расходов отраслей.

Имеющаяся сеть бюджетных учреждений, финансирующихся за счет средств территориальных бюджетов, в значительной своей части носит избыточный характер и не соответствует возможностям бюджетов по ее финансированию и спросу потребителей общественных услуг.

Недостаточно используемым механизмом повышения эффективности расходов бюджетных учреждений является лимитирование потребления ресурсов в натуральных показателях.

Пока редко применяется практика контрактации — найма органами государственной власти и местного самоуправления частных компаний для оказания населению услуг, ранее традиционно поставляемых организациями общественного сектора.

Еще одним из резервов оптимизации расходов региональных бюджетов является нормализация процедур ведения бюджетными учреждениями предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход.

В результате последовательной реализации целого комплекса мер, направленных на формирование нового механизма межбюджетных отношений и его совершенствования, в 1999–2001 гг. был осуществлен переход к методике распределения трансфертов из федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), основанной на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок налогового потенциала регионов и их расходных потребностей. В последние годы при расчете трансфертов из федерального бюджета регионам вместо фактических расходов используются так называемые индексы бюджетных расходов, характеризующие, во сколько раз больше или меньше среднего по России уровня обходится в данном конкретном субъекте Российской Федерации производство одного и того же объема бюджетных услуг. Данный индекс рассчитывается для регионов по единой методике (формуле) на основе объективных параметров, позволяющих привести удельные бюджетные доходы регионов к сопоставимым условиям (прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение расчетных доходов и расходов и т. д.).

Фонд финансовой поддержки регионов состоит из двух частей, распределяемых по различным принципам. Первая часть объемом 80% фонда распределяется среди всех субъектов Российской Федерации, чья среднедушевая бюджетная обеспеченность ниже средне российского значения, а вторая (оставшиеся 20%) — направляется только в наиболее высоко дотационные регионы.

При обсуждении проектов федеральных бюджетов на 2001 и 2002 гг. шли многочисленные дискуссии о необходимости в той или иной степени учитывать межрегиональные различия, возникающие при финансировании бюджетных услуг. Исходя из этого, состав учтенных расходов ограничен основными социально значимыми расходами, «привязанными» к численности населения (потребителей бюджетных услуг), отражающими подавляющую часть межрегиональных различий и образующими базу для формирования в дальнейшем системы регионально дифференцированных минимальных государственных социальных стандартов.

В механизме формирования и расходования средств Фонда финансовой поддержки регионов за последние годы произошли значительные позитивные изменения. Этот компонент системы межбюджетных отношений в Российской Федерации в наименьшей степени требует дополнительного совершенствования.

Фонд регионального развития и Фонд развития региональных финансов были образованы в составе расходов федерального бюджета на 2000 и 2001 гг. Средства Фонда регионального развития, выполняющего функцию аккумуляции инвестиционной составляющей финансовой помощи регионам, направляются на финансирование федеральных программ развития регионов, а также на дополнительную финансовую помощь высокодотационным субъектам Российской Федерации. Фактически, данный Фонд должен в будущем стать альтернативной заменой получившей в середине 1990х годов практике финансирования инвестиционных проектов через федеральные целевые программы, в том числе программы социально-экономического развития регионов.

Наконец, в федеральном бюджете на 2002 г. создан Фонд реформирования региональных финансов, средства которого распределяются между субъектами Федерации, проводящими реформы в сфере управления региональными бюджетами, на конкурсной основе. В этом отношении данный фонд играет роль «стимулирующей составляющей» финансовой помощи, направляемой из федерального бюджета в регионы.

В составе федеральных бюджетов на 2001 и 2002 гг. был создан специальный Фонд компенсаций, средства которого в виде субвенций направляются на финансирование ряда «федеральных мандатов». Перечисления осуществляются всем без исключения субъектам Федерации пропорционально численности соответствующих категорий граждан (с учетом регионального коэффициента).

В составе федерального бюджета на 2002 г. в целях частичного возмещения расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с повышением первого разряда единой тарифной сетки работников бюджетных организаций и на предоставление жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг был также создан Фонд софинансирования социальных расходов. Предполагается, что в дальнейшем средства этого фонда могут выделяться и на другие расходы региональных бюджетов.

Таким образом, в составе раздела «Финансовая помощь бюджетам других уровней» федерального бюджета на 2002 г. уже образовано пять фондов. Общий объем расходов федерального бюджета по этому разделу в 2002 г. составит 265,4 млрд. руб., или 13,6 % всех расходов и 2,4 % от валового внутреннего продукта.

Существующая форма бюджетной отчетности не дает возможности оценить степень эффективности расходования бюджетных средств как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.

Если проанализировать изменение долей бюджетов разных уровней в финансовой поддержке коммерческого сектора, то легко выявляется факт увеличения доли региональных бюджетов при соответствующем снижении удельного веса федерального бюджета.

Ввиду отсутствия имеющейся информации о собственно расходах, которые можно считать нерациональными, неэффективными, интересным представляется проведение анализа расходования средств региональных и местных бюджетов, идущих по статьям бюджетной классификации, которые могут включать в себя такие неэффективные расходы. С разной степенью допущения к таким статьям могут быть отнесены следующие:

· субсидии на промышленность, энергетику и строительство;

· субсидии на сельское хозяйство и рыболовство;

· жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе субсидии, трансферты населению; государственное управление и местное самоуправление, в том числе оплата труда; приобретение оборудования и предметов длительного пользования;

· частично — образование, здравоохранение и физическая культура, социальная политика, в том числе оплата труда;

· а также статья «Прочие расходы»,в том числе бюджетные ссуды и «Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам».

Максимальные расходы приходятся на статью «Жилищно-коммунальное хозяйство». Расходы по этой статье более чем в два раза превышают расходы по другим статьям. Расходы на субсидии ЖКХ превышают даже такие расходы, как расходы на промышленность, энергетику и строительство, сельское хозяйство и рыболовство, прочие расходы, государственное управление и местное самоуправление.

Доля субсидий также велика и в расходах на сельское хозяйство и рыболовство.

Необходимо также отметить устойчивый рост расходов на государственное управление и местное самоуправление.

Значимость отдельных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации подчеркивается и тем, что они могут быть сравнимы с ВВП. Так, например, суммарные расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на образование или ЖКХ составляют около 2,5 % ВВП, а расходы на субсидии ЖКХ — более 1,5 % ВВП.

При анализе расходов в производственной сфере наибольший интерес представляют расходы на промышленность, энергетику и строительство и сельское хозяйство и рыболовство, и, в первую очередь, субсидии этим отраслям национальной экономики.

Наблюдается рост удельного веса расходов на промышленность, энергетику и строительство в расходах всего как в целом по Российской Федерации, так и по многим регионам.

По отношению среднедушевых расходов на промышленность, энергетику и строительство к валовому региональному продукту (ВРП) Республика Ингушетия сохраняет безусловное лидерство — 11 %, далее — Чукотский автономный округ — 3 %, значение же по Российской Федерации — менее 1 %.

Безусловным лидером по абсолютным расходам на субсидии по статье «Промышленность, энергетика и строительство» является г. Москва. Ее расходы в несколько раз превышают аналогичные расходы в других регионах, а за первое полугодие 2002 г. расходы на субсидии в г. Москве практически равны (в абсолютном выражении) сумме аналогичных расходов по 79 субъектам Российской Федерации. Более 60 % всех субсидий приходится на Центральный (37,9 %) и Дальневосточный (24,7 %) федеральные округа.

В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации основные расходы как на промышленность, энергетику и строительство, так и на субсидии по этому направлению приходятся на долю бюджетов непосредственно субъектов Российской Федерации — более 66 % и более80 % по данным за первое полугодие 2002 г. в среднем по Российской Федерации соответственно.

Наиболее ярким примером нерационального расходования средств регионального бюджета является предоставление финансовой помощи производителям сельскохозяйственной продукции посредством бюджетного кредитования. Нередко, будучи формально кредитом, такая финансовая помощь фактически является субсидированием, так как значительное количество кредитов не возвращается.

Необходимо изменение системы бюджетного классификатора расходов на АПК, направленное на наиболее полное отражение расходов на сельское хозяйство, с одной стороны, но сохраняющие для регионов возможность гибкого отражения расходов на свои программы развития АПК в рамках этого классификатора.

Таким образом, первоочередная задача на пути повышения эффективности расходования бюджетных средств — увеличение прозрачности региональных бюджетов и полное отражение всех расходов на аграрный сектор в бюджете.

Средний уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг в 2001 г. составил 63% от нормативной стоимости при максимально допустимой доле расходов на жилищно-коммунальные услуги в 19 %. При этом нормативная стоимость жилищно-коммунальных услуг может значительно отличаться от фактической величины затрат на производство этих услуг (по данным за 2001 г. такая разница в среднем составила 12 %), и, следовательно, уровень нерациональных расходов из консолидированных региональных бюджетов реально может оказаться несколько большим, чем согласно отчетности.

Расходы на ЖКХ составляют основную часть расходов местных бюджетов.

В некоторых регионах собственных доходов местных бюджетов недостаточно для покрытия расходов на ЖКХ, а во многих регионах расходы на ЖКХ составляют более половины собственных доходов местных бюджетов. Необходимо отметить, что в среднем по Российской Федерации расходы на ЖКХ составляют все меньшую величину по отношению к собственным доходам местных бюджетов и в первом полугодии 2002 г. это отношение составило уже 32 % против 41 % в 2000 г.

Нерациональное расходование средств из региональных и местных бюджетов имеет место и по другим статьям бюджетной классификации, в том числе таким, как «Государственное управление и местное самоуправление», «Образование», «Здравоохранение и физическая культура», «Социальная политика» и «Прочие расходы».

Среднедушевые расходы на государственное управление и местное самоуправление в некоторых регионах значительно завышены по сравнению со средним по стране, например, в малолюдных Корякском и Эвенкийском автономных округах они превышают средние по Российской Федерации более чем в 17 раз.

Распределение расходов на государственное управление и местное самоуправление по федеральным округам относительно равномерное, от 23,4 % (Центральный федеральный округ) до 9 % (Дальневосточный федеральный округ).

В целом, значения всех показателей по расходам на образование увеличились в 2001 г. как по Российской Федерации, так и по регионам. Самые высокие среднедушевые расходы на образование в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе — они превышали средне российские более чем в 8 раз в 2000 г. и более чем в 9 раз — в 2001 г. По среднедушевым трансфертам этот регион являлся безусловным лидером: превышение среднероссийского уровня в 56 и 76 раз (в 2000 и 2001 гг. соответственно); кроме того, этот показатель Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа более чем в 7 раз превышает значение показателя следующего за ним региона.

Для целого ряда регионов расходы на образование превышают объем собственных доходов.

В расходах на здравоохранение и физическую культуру менее трети составляют расходы на оплату труда.

Как и расходы на образование, расходы на здравоохранение для целого ряда регионов превышают объем собственных доходов. Список регионов группы с максимальным значением показателя — такой же, как и для расходов на образование.

Среднедушевые расходы на здравоохранение и физическую культуру высоки в тех же регионах, что и расходы на образование. Расходы на оплату труда в Ханты-Мансийском, Эвенкийском и Корякском автономных округах превышают среднероссийский уровень более чем в 6–8 раз. Примечательно, что зачастую расходы осуществляются лишь исходя из индивидуальных предпочтений глав администраций регионов или депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как и расходы на образование и здравоохранение, расходы на социальную политику для целого ряда регионов превышают объем собственных доходов. Список группы регионов с максимальным значением показателя — такой же, как и для расходов на образование и на здравоохранение.

Основные расходы по статье «Социальная политика» приходятся на государственные пособия гражданам, имеющим детей. В группе регионов с максимальной долей расходов на государственные пособия в расходах всего эта доля составляет от 5 до 10 %.

Одним из наиболее очевидных свидетельств нерациональности расходования средств из региональных бюджетов может быть статья «Прочие расходы». В некоторых регионах именно в этой статье скрываются расходы, идущие на цели, которые сложно обосновать с точки зрения действующего бюджетного законодательства. В отдельных регионах исполнительная власть финансирует из бюджета даже сооружение культовых сооружений. В ряде субъектов Российской Федерации среднедушевые расходы по этой статье превышают средние значения по стране в десятки раз.

Лидером по абсолютным расходам по этому направлению является город Москва. Его расходы в несколько раз превышают аналогичные в других регионах, а в 2000 г. прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам, в городе Москве превысили (в абсолютном выражении) сумму аналогичных расходов по 79 субъектам Российской Федерации.

Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам, в Центральном федеральном округе составляют около трети расходов по этой статье по Российской Федерации в целом, или 6 млрд. руб. в абсолютном выражении по данным за первое полугодие 2002 г.

Среднедушевые расходы на оплату труда увеличились как по Российской Федерации в целом, так и по отдельным регионам. По уровню среднедушевых расходов на оплату труда лидерами являются Корякский и Эвенкийский автономные округа — в 7 раз выше средне российского уровня.

В настоящее время межбюджетные отношения на уровне «субъект Федерации — муниципальные образования» часто несовершенны и не решают многих финансовых проблем органов местного самоуправления. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации, наличие значительных встречных финансовых потоков между бюджетами всех уровней, низкий уровень собственных доходов местных бюджетов — все это снижает возможности органов местного самоуправления решать жизненно важные для населения проблемы, а также проводить ответственную налогово-бюджетную политику.

Муниципальные последствия социально-экономических реформ, происходивших в последнее десятилетие, выразились в существенном расширении социальных функций местного самоуправления, не сопровождавшемся адекватным перераспределением ресурсов в пользу последнего. Органы местного самоуправления не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном размере формировать собственные бюджетные средства; местные бюджеты наполняются в основном за счет финансовых доходов, источники и объемы которых этим органам неподконтрольны. В итоге сложился устойчивый дисбаланс между повышенными расходными обязательствами и слабыми доходными возможностями местных бюджетов.

Именно из местных бюджетов в основном финансируются расходы на образование, здравоохранение, содержание детских садов, жилья, коммунальные услуги. На фоне вполне реальных успехов на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы положение местных бюджетов можно признать бедственным.

Весьма значимый показатель — расходы местного бюджета на душу населения. Согласно экспертным оценкам, в 1999 г. в среднем по Российской Федерации эти расходы выросли по сравнению с 1996 г. на 76 % и составили около 3 тыс. руб.

На уровне отдельных субъектов Российской Федерации ситуация выглядит крайне дифференцированной. Из 63 регионов в 1996–1999 гг. в 58 наблюдался рост расходов местных бюджетов в расчете на одного жителя, а в 5 субъектах Федерации отмечено снижение.

Более трети расходов местных бюджетов составляют расходы на образование. Суммарные расходы местных бюджетов на образование, ЖКХ и здравоохранение и физическую культуру составляют около 70 % всех расходов местных бюджетов.

Хотя и для местных бюджетов, несомненно, характерны нерациональные расходы, слабая их обеспеченность собственной доходной базой и сильная зависимость от региональных бюджетов не позволяют говорить об оптимизации расходов местных бюджетов. Скорее речь должна идти о совершенствовании механизмов перераспределения финансовых средств и разграничения доходных и расходных полномочий на уровне «субъект федерации — муниципальное образование»,а также о создании действенных механизмов контроля. Сдерживающими факторами являются отсутствие реальной возможности определения рыночной стоимости земли и иной собственности, слабая возможность свободного перемещения трудовых ресурсов и др.

Одними из очевидных форм неэффективного расходования бюджетных средств на региональном и местном уровнях является часто неоправданное и завышенное предоставление региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления гарантий и поручительств коммерческим предприятиям, а также предоставление индивидуальных налоговых льгот, что можно рассматривать как скрытое субсидирование данных предприятий за счет бюджетных средств.

Необходимо обратить внимание на тот факт, что до сих пор в Российской Федерации не существует четкого механизма предоставления государственных (муниципальных) гарантий.

Выдача бюджетных гарантий, как правило, широко используется в качестве субсидирования предприятий и организаций, находящихся в тяжелом финансово-экономическом состоянии, и бюджетные гарантии становятся своего рода бесплатными кредитами. Механизм распределения бюджетных средств, базирующийся на такого рода принципах, заведомо препятствует нормальному функционированию рыночной среды.

Согласно отчетам, предоставленным в Минфин России, на 1 июля 2001 г. общий объем гарантий региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления (включающий, правда, и гарантии, выданные бюджетам других уровней) составил 45,7 млрд. руб., что эквивалентно 8,3 % общих расходов консолидированных региональных бюджетов. Объем гарантий, выданных органами местного самоуправления, составил 8 млрд. руб., или 3,1 % расходов местных бюджетов.

Начиная с 2001 г. Правительство Российской Федерации изменило политику в области предоставления бюджетных кредитов из средств федерального бюджета. Правительство Российской Федерации вправе предоставлять из средств федерального бюджета бюджетные кредиты российским юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными организациями, только под банковские гарантии, поручительства (за исключением поручительств органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации),залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере 100 % предоставляемых бюджетных кредитов с учетом начисленных процентов по ним. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности. Аналогичное положение включено и в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 76).

Отбор инвестиционных и иных проектов, под которые будут предоставляться бюджетные гарантии, должен происходить на основе оценки социальной значимости данных проектов. При неудовлетворительной общественной значимости и общественной полезности такие проекты не могут быть рекомендованы к реализации и претендовать на государственную (муниципальную) поддержку.

Предоставление налоговых льгот в субъектах Российской Федерации также может быть рассмотрено как пример нерациональной бюджетной политики, проводимой региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Разброс предоставляемых льгот по субъектам Российской Федерации весьма существен: от менее чем 1 % от поступивших налоговых доходов до более чем 50 %. Это лишний раз свидетельствует о том, что в результате политики, проводимой региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в отношении налогового законодательства, в стране сложились территории фактически ставшие «внутренними оффшорами».

Сложившаяся ситуация свидетельствует, что применение налоговых льгот является малоэффективным способом стимулирования экономики в регионе.

В среднем по России, сумма недопоступивших в региональные бюджеты из-за предоставления налоговых льгот составила 16,8 % (83,8 млрд. руб. в абсолютном отношении) от объемов поступивших налоговых доходов, что составляет весьма ощутимые суммы для региональных бюджетов.

Проведенный анализ расходования средств из консолидированных региональных бюджетов в 2000–2002 гг. демонстрирует возможности сокращения объемов отдельных статей бюджетных расходов конкретных субъектов Российской Федерации без значимого «ущерба» для самого региона, предприятий, расположенных на его территории и его жителей.

Общей рекомендацией является, прежде всего, выполнение положений, заложенных в одобренной федеральным правительством «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года». С целью содействия экономическому росту, повышения качества жизни граждан необходимо провести комплекс мероприятий, направленных на улучшение состояния региональных и местных бюджетов.

Сложившееся отношение налоговых доходов федерального и консолидированных региональных бюджетов (приблизительно 60 к 40) можно считать оптимальным. Отмена нефинансируемых федеральных мандатов, включающих значительное число социально значимых федеральных законов, имеет свои ограничения, в том числе и политические. Поэтому их необходимо постепенно преобразовывать в финансируемые мандаты, обеспечивая субвенциями из федерального бюджета, а значит увеличивая объемы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации.

Федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к региональным и местным бюджетам, избегая чрезмерной регламентации управления региональными и местными бюджетами, подрывающей самостоятельность и ответственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Возможность введения для отдельных субъектов Российской Федерации, в значительной степени зависящих от финансовой помощи из федерального бюджета, особого статуса высоко дотационных регионов, предусматривающего более жесткий контроль за формированием и исполнением региональных бюджетов, уже предусмотрена в ряде правительственных решений, в том числе в «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».

Представляется целесообразным наряду с повышением самостоятельности существенно повысить ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за неэффективное управление своими бюджетами.

С некоторой долей условности к нерациональным расходам региональных бюджетов можно отнести значительную часть сумм средств, идущих в качестве субсидий в промышленность и сельское хозяйство, расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, а также расходы по статье «Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам».

Кроме того, значительные объемы «резервов» региональных бюджетов скрываются в суммах предоставляемых региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления налоговых льгот, гарантий и поручительств хозяйствующим субъектам. Представляется целесообразным сократить практику необоснованного предоставления индивидуальных налоговых льгот. Следует упорядочить систему возникновения на территории России регионов с особым налоговым режимом («внутренних оффшоров»).

Реализация данных мер позволит оздоровить состояние региональных и местных бюджетов, а также всей бюджетной системы страны. Переориентация нерациональных расходов региональных и местных бюджетов должна быть нацелена, прежде всего, на финансирование таких социально значимых отраслей, как образование, наука, здравоохранение.

Бюджет и налоги//Альманах Ассоциации независимых центров экономического анализа, № 6, 01.12.2004