Российская энергетика: проблемы ТЭК, эффективность энергоиспользования, стратегии развития

Получить полный текст документа в архиве

Оглавление

 Обзор экономического положения Европы. К вопросу о разделе продукции в России

• Резюме

• Введение

• СРП и их применение в международной практике

• Развитие проектов СРП в России

• Российский закон о СРП

• Макроэкономические соображения

• Последние тенденции, перспективы и возможные

Фонд развития энергетической и инвестиционной политики и проектного финансирования

http://www.enippf.ru

1998 год

А.А. Конопляник

Европейская экономическая комиссия, Женева, 1998 год № 3

Открытый семинар «Экономические проблемы энергетического комплекса», руководитель семинара проф., д.э.н. А.С. Некрасов, 1999 год

Колоссальные запасы природных ресурсов России в сочетании с массовыми вливаниями иностранного капитала и технологии открывают возможности для расширения экономической активности в добывающей промышленности, и в частности в нефтегазовом секторе. Однако одним из необходимых условий для развития такого партнерства является создание надлежащей комплексной правовой базы, предусматривающей, в частности, возможность заключения соглашений о разделе продукции (СРП). Несмотря на их важное значение для экономики, законодательство в этой сфере по-прежнему является неполным и обремененным препятствиями, которые фактически означают повышение рисков для потенциальных инвесторов. В целом неспособность создать конкурентоспособный на международном уровне режим в области СРП является проявлением многочисленных трудностей, сдерживающих процесс реформы в российской экономике. Несмотря на сильное внутреннее противодействие участию иностранных инвесторов в секторах по разработке природных ресурсов, СРП с иностранным участием представляются одним из немногих действенных инструментов, которые могут быть использованы в краткосрочной и среднесрочной перспективе для стимулирования экономического подъема в России. В частности, их преимущество заключается в том, что крупные иностран­ные инвестиции должны позволить преодолеть проблему нехватки финансовых средств, сдерживающую экономическую активность в топливном и других секторах российской экономики.

Применение соглашений о разделе продукции — договоров между компаниями и правительством, регулирующих вопросы добычи природных ресурсов, — представляется особенно интересным в российском контексте с учетом богатых запасов полезных ископаемых страны. Извлекаемые запасы нефти и природного газа составляют, соответственно, 5—17% и примерно одну треть мировых запасов. Страна обладает также огромными пригодными к эксплуатации запасами металлических руд и драгоценных камней. В дополнение к этому существует крупная добывающая промышленность со значительным накопленным опытом (в частности, в производстве углеводородов), обширная сеть трубопроводов, значительные ресурсы квалифицированной (и относительно дешевой) рабочей силы и возможности для производства широкой номенклатуры нефтепромыслового оборудования.

 Несмотря на эти преимущества, годовой объем производства сырой нефти резко сократился: примерно с 500 млн. т в начале десятилетия до менее чем 300 млн. т в 1995—1998 годах. Производство природного газа также сократилось, хотя и в гораздо меньшей степени. Сокращение производства отчасти объясняется нехваткой инвестиций, объем которых снизился по сравнению с 1990 годом на 65% и 75%, соответственно, в секторе газо- и нефтедобычи. Тем не менее оба сектора по-прежнему играют ключевую роль в российской экономике. На них приходится около 10% ВВП, 15% капиталовложений и 44% экспортных поступлений.

 В начале 90-х годов был отмечен рост интереса со стороны иностранных компаний к разработке природных ресурсов России. Были начаты переговоры между российскими властями и международными нефтяными компаниями с целью заключения соглашений на условиях раздела продукции (хотя в то время еще не было соответствующего законодательства). К середине 90-х годов для реализации подобных проектов планировалось выделение примерно 40 млрд. долл. иностранных инвестиций. Согласно российским источникам, потенциальные инвестиции (главным образом иностранные) по более широкому кругу проектов оценивались на уровне 60—80 млрд. долл. Эти сделки открывали перспективы крупного притока ПИИ и увеличения добычи нефти, налоговых поступлений и валютных резервов. Вместе с тем осуществление проектов СРП сдерживалось отсутствием комплексной правовой базы.

 В следующих разделах представлен краткий обзор ряда вопросов, таких как СРП и их использование в международной нефтяной и газовой промышленности; принятие законодательства о СРП в России; некоторые возможные макроэкономические последствия СРП; и перспективы для СРП в свете последних тенденций в России и на международных рынках.

 Соглашения о разделе продукции представляют собой договоренность между правительствами (действующими от имени государства как собственника минеральных ресурсов) и одним или несколькими инвесторами (то есть отечественными и/или иностранными производственными компаниями), регламентирующую права на разведку и добычу ресурсов. Эти договоры призваны обеспечить предсказуемый правовой и налоговый режим и пользуются международно-правовым признанием. В России они, как правило, касаются запасов нефти и природного газа, хотя были предложены также проекты по добыче металлических руд и другого минерального сырья.

 Помимо СРП, другим видом соглашений, заключаемых между государством и инвесторами на разведи и добычу ресурсов (СРД), являются концессии, именуемые также соглашениями о налогах/роялти (СНР) которые включают аренду или лицензирование Третьим видом соглашений, используемых в добывающем секторе, являются контракты на предоставление услуг касающихся отдельных рисков (то есть связанные только с предоставлением услуг). Разница между СРП и концессиями заключается в механизме распределения выгод от осуществления проекта между государством и инвесторами. Налоговые правила, распространяющиеся на СРП, основываются на принципах взимания ренты с минеральных ресурсов, то есть характер налогообложения согласовывается между государством и инвестором применительно к каждому конкретному проекту СРП С другой стороны, на СНР распространяются общие правила налогообложения, действующие в стране (то есть уровень налогообложения является одинаковым для всех проектов и горнодобывающих отраслей).

 СРП обладают по крайней мере тремя основными преимуществами, которые, как представляется, объясняют их популярность в странах с формирующимися рынками (см. ниже). Во-первых, они содействуют эффективной разработке отдельных месторождений природных ресурсов в течение всего срока осуществления проекта. Во-вторых, принимающее правительство получает часть продукции (то есть доходы взимаются в натуре, например в виде нефти), которая может продаваться за границу на валюту. Это может представляться особенно привлекательным при существовании неопределенности относительно будущей конвертируемости местной валюты. В отличие от этого, в случае концессионного соглашения принимающая страна получает налоги в местной валюте. И наконец, принимающая страна, как правило, играет активную роль в проекте СРП, в особенности если речь идет о совместном предприятии между, например, государственной нефтяной компанией и иностранным инвестором (в данном случае государство может быть особенно заинтересовано в передаче технологии, управленческих навыков, ноу-хау и т. д.). Вместе с тем в рамках СНР роль принимающей страны, как правило, остается пассивной, хотя и в этом случае получаемые выгоды могут не ограничиваться фискальными поступлениями.

 Традиционно различают три основные модели СРП, применяемые в мире. Первая, так называемая "индонезийская", модель начала применяться в 1966 году и получила широкое распространение. Впо­следствии появились "перуанская" и "ливийская" модели. Позднее всех появилась так называемая "россий­ская" модель, характерной особенностью которой явля­ется существование следующих четырех "уровней":

 • инвестор выплачивает государству роялти (в размере порядка 6-16% от общего объема производства);

 • инвестор получает "компенсационную нефть" для покрытия его затрат;

 • "прибыльная нефть" распределяется между государством и инвестором в соответствии с согласованной формулой, определяемой с учетом особенностей проекта; как правило, предусматривается скользящая шкала, позволяющая учитывать изменения в мировых ценах на данный сырьевой товар;

 • инвестор выплачивает налог на прибыль с его части прибыльной нефти (максимальная ставка составляет 35%).

 СРП и концессии (СНР) являются двумя наиболее широко используемыми видами СРД в мире, в частности в рамках выборки из 116 соглашений, на эти два вида приходилось, соответственно, 52 и 62 соглашения. В развивающихся странах СРП столь же или даже более широко используются по сравнению с СНР. Вместе с тем в странах, являющихся крупнейшими производителями нефти (то есть с объемом производства более 600 000 баррелей в день), преобладают СРП.

 Международные компании впервые проявили ин­терес к добыче природных ресурсов в России на основе СРП в 70-х годах, когда начались переговоры о получении доступа к месторождениям углеводородов в Сахалинской области ("Сахалин-1"). Переговоры о других соглашениях возобновились в 90-х годах, когда экономические реформы в России способствовали улучшению климата для иностранных инвестиций. Буквально в течение нескольких лет обсуждались уже десятки крупных проектов, предвещавшие значительное улучшение перспектив для нефтегазового сектора. Основную часть брали на себя иностранные компании.

 Вместе с тем к середине 1998 года было подписано всего лишь три СРП, все с участием иностранных партнеров: "Сахалин-1", "Сахалин-2" и «"Тоталь/Харьяга». Харьягинское СРП еще не осуществляется, поскольку не урегулирован ряд проблем (в частности, касающихся транспортировки). Лишь в рамках проекта "Сахалин-2" планируется начать добычу в ближайшем будущем, в частности в середине лета 1999 года. Общий объем добычи углеводородов в течение срока осуществления проекта должен составить 140 млн. т сырой нефти (1 млрд. баррелей) и 408 млрд. м³ газа. Совокупный объем инвестиций планируется на уровне 10 млрд. долл., из которых к середине 1998 года было выделено 600 млн. долл. (в том числе 65 млн. долл. федеральным, региональным и местным органам в форме бонусов и других платежей).

 В качестве основных причин низкого уровня инвестиций в проекты типа СРП называются отсутствие надлежащих правовых гарантий для финансирования проектов, отсутствие стабильного инвестиционного климата и неблагоприятный налоговый режим. В некоторых случаях эти факторы вызвали аннулирование соглашений после завершения переговоров. Вместе с тем важную роль играли конкретные факторы, связанные с определенным проектом. Например, в случае проекта «"Эльф"/Волгоград-Саратов» и "ТПК/Тимано-Печорского" проекта ослабла поддержка со стороны местных органов (в частности, они сочли выделяемую территорию слишком большой), не удалось гарантировать доступ к трубопроводной сети "Транснефть" (эта проблема задержала также осуществление проекта «"Тоталь/Харьяга»), и спрос на нефть на западноевропейском рынке оказался ниже, чем это предполагалось в начале 90-х годов. В отличие от этого, осуществление сахалинских проектов было начато благодаря их непосредственной близости к (до совсем недавнего времени) динамичным азиатским нефтяным рынкам, поддержке со стороны местных органов и отсутствию ограничений, связанных с транспортировкой (см. ниже). Проект "Сахалин-2" получил также финансовую поддержку со стороны ЕБРР и других многосторонних учреждений.

 До 1992 года и принятия законодательства о СРП. проекты типа СРП разрабатывались главным образом в рамках специальных процедур. Например, проект ЭЛЬФ (первоначально предложенный в качестве совместного предприятия, а затем в виде СРП) прокладывал себе дорогу на основе разрешений и одобрений правительства и/или соответствующих учреждений на различных этапах переговоров. О сложности этого процесса свидетельствует тот факт, что на титульной странице одного из проектных документов было собрано 47 различных утверждающих печатей государственных учреждении. В большинстве проектов в условия разработанных соглашений вносились поправки, сначала для того чтобы учесть положения президентского указа о СРП, а затем — изменения в законодательстве в этой сфере Этот процесс был облегчен благодаря регулярному диалогу, налаженному между теми, кто занимается разработкой законодательства о СРП, и нефтяными компаниями, в частности входящими в Нефтяной совещательный форум.

 Трудности, возникавшие в процессе заключения соглашений типа СРП из-за отсутствия удовлетворительной правовой базы, явились одним из факторов, содействовавших разработке закона о СРП. На раннем этапе перестройки стала очевидной необходимость внесения основательных изменений в систему управления ресурсами недр России. В частности, для того чтобы Россия могла находиться в равных условиях с другими странами — основными производителями нефти, необходимо было создать четкую и стабильную правовую базу, разработать налоговый режим, в большей мере благоприятствующий процессу развития, и найти альтернативу существующей системе лицензирования. В более общем плане российское правительство признавало необходимость улучшения инвестиционного климата. Принятие закона о СРП (и дополнительного нового налогового законодательства) рассматривалось в качестве одного из элементов более широкой стратегии развития, которая должна была создать условия, в частности, для превращения нефтегазового сектора в двигатель экономического роста. Предполагалось, что СРП не только будут служить каналом для ПИИ (дополняемых потоком технологических, финансовых и управленческих ресурсов), но и помогут оживить отечественную промышленность по производству оборудования и стимулировать разработку новых технологий и конверсию военных производственных мощностей на выпуск нефте- и газопромыслового оборудования. Такая стратегия должна была также оказать существенное влияние на занятость и состояние платежного баланса.

 Действующий закон о СРП берет свое начало в Указе Президента № 2285, обнародованном 24 декабря 1993 года. В июле 1995 года закон о СРП был принят Государственной думой, нижней палатой российского парламента. Закон был предложен и разработан независимой группой отечественных экспертов под руководством д-ра А. Конопляника, работавшей при Комитете Государственной думы по природным ресурсам. Впоследствии в него были внесены изменения Согласительной комиссией, в состав которой входят представители Совета Федерации, верхней палаты российского парламента, и Думы. 30 декабря 1995 года Президент России подписал закон "О соглашениях о разделе продукции" (в дальнейшем именуемый "основным" законом о СРП), который вступил в силу 11 января 1996 года.

 Этот закон явился крупным шагом вперед в том смысле, что впервые была создана правовая база для СРП, гарантирующая сохранение условий договора в течение всего срока его осуществления и делающая возможным применение принципов проектного финансирования. Новый закон создал также альтернативу существующему режиму лицензирования (СНР). Фактически оба правовых механизма призваны существовать параллельно, предоставляя инвесторам возможность выбора и тем самым содействуя более эффективной эксплуатации природных ресурсов страны. Каждый из режимов регулируется своим собственным "ключевым" законом, в частности режим СРП основывается на законе "О СРП...", тогда как режим лицензирования (СНР) — на законе "О недрах..." и применимом налоговом законодательстве. Такой параллельный подход требует проведения четкого разграничения между сферами применения этих двух систем управления природными ресурсами, что пока еще не до конца осуществлено (см. ниже).

 Подход в рамках СРП предусматривает использование различных инструментов налогообложения природных ресурсов, в большей степени благоприятствующих развитию нефтегазового сектора и экономическому развитию в целом. Существующая налоговая система России включает десятки налогов, пошлин и других форм платежей. Можно выделить по крайней мере три вида факторов фискального характера, сдерживающих инвестиции в энергетическом секторе:

 • структура налогов и иx администрирование: существуют многочисленные налоги, большинство из которых находятся в ведении различных органов и взимаются на различных уровнях государственной власти (то есть на федеральном, региональном и муниципальном уровнях); кроме того, сама система налогообложения характеризуется отсутствием транспарентности;

 • распределение налогового бремени: многие налоги взимаются с валовых доходов, а не с чистой прибыли, что не создает значительных стимулов для снижения издержек и принятия других мер по повышению экономической эффективности;

 • налоговые ставки: фактические ставки налогообложения во многих случаях являются высокими и имеют тенденцию повышаться. В результате сумма затрат и общие налоговые обязательства компании могут превысить ее валовые доходы.

 В среднем в 1997 году налоги на нефть составляли 50 долл. за тонну или почти 50% внутренней цены на сырую нефть. Размеры налогового бремени, ложащегося на российские нефтяные компании, можно проиллюстрировать на примере компании "Лукойл", различные налоговые обязательства которой достигают, по оценкам, 67% продажной цены ее нефти (по сравнению с 25—35% в других странах). Помимо сдерживающего воздействия, оказываемого на инвестиции, высокие налоги поощряют практику уклонения от уплаты налогов (опасность возбуждения судебного преследования за неуплату налогов меньше, чем опасность банкротства в результате соблюдения налогового кодекса). Таким образом, существующая система налогообложения в целом создает порочный круг неплатежей и низких на­логовых поступлений, что вынуждает государство повышать налоги на энергоносители, еще больше сдерживая инвестиции.

 Закон о СРП призван решить эти проблемы путем замены налогов системой, основанной на принципах взимания ренты, и путем подведения договорной базы под налоговые обязательства по отдельным проектам (т. е. тем самым устраняется элемент непредсказуемости, характерный для нынешней системы налогообложения). В России это включает пять видов выплат государству: бонусы, ренталс, роялти, часть "прибыльной нефти" и налог на прибыль. Вопрос о разделе между государством и инвестором "прибыльной нефти" решается в ходе переговоров с учетом особенностей проекта. Инвестор стремится получить такую часть прибыльной продукции, которая обеспечивала бы соответствующую внутреннюю норму прибыли на его инвестиции. Как предполагается, правительство считает допустимой внутреннюю норму прибыли порядка 15— 18%. В принципе, применение режима СРП в отношении определенного проекта означает расширение налоговой базы по сравнению с действующими налоговыми правилами (см. ниже).

 Закон о СРП, вступивший в силу в январе 1996 года, был подготовлен Согласительной комиссией в качестве компромиссного варианта между первоначальным законопроектом, одобренным Думой в июле 1995 года, и мнениями Совета Федерации. Изменения, внесенные в закон Согласительной комиссией, в целом сделали его менее благоприятным для инвесторов в свете различных мнений и обеспокоенности, выраженных законодателями: например, относительно того, что государственный контроль над природными ресурсами страны должен быть сохранен по соображениям национальной безопасности; что Россия обладает значительным опытом в области добычи минерального сырья (в особенности в нефтегазовом секторе) и поэтому должна быть готова обойтись без иностранного опыта и технологии; что деятельность иностранных компаний в России отрицательно скажется на российских компаниях, часть которых намерены осуществлять крупные международные операции; что применение принципов на­логообложения на основе взимания ренты в рамках СРП (и в особенности переговоры о разделе прибыли) увеличит опасность коррупции; что новый налоговый режим приведет к сокращению налоговых поступлений; и что международные нефтяные компании будут импортировать основную часть необходимого оборудования и услуг, лишая местные компании доходов и сдерживая развитие отечественных секторов по производству оборудования и предоставлению услуг.

 Несколько изменений, нашедших отражение в за­коне о СРП, вступившем в силу в январе 1996 года, означали удлинение процесса одобрения СРП и, тем самым, повышение издержек и рисков:

 Во-первых, закон о СРП требует, чтобы конкретный район (участок недр) и каждый проект, согласованные с правительством, одобрялись путем принятия дополнительного законодательства. На практике это означает прохождение “перечней” предлагаемых участков через три чтения в Государственной думе, одобрение Советом Федерации и подписание Президентом. Степень контроля, который осуществляет законодательный орган за предоставлением частным инвесторам прав на разработку минеральных ресурсов, отличает российский закон о СРП от законодательства большинства других стран-производителей нефти. В целом утверждение соглашений, касающихся нефтяного сектора, полностью относится к компетенции исполнительной власти.

 В соответствии с законом о СРП в 1996 году правительство предложило перечень 250 участков для разработки в рамках режима СРП, из которых 213 участков содержали месторождения нефти и газа. Дума сочла этот "перспективный" перечень слишком большим и создала "текущий" перечень из всего лишь 26 проектов. Из этой группы было утверждено лишь 7 участков путем принятия закона "Об участках недр..." № 1.

 Во-вторых, в поправке к закону предусматривается возможность внесения изменений в СРП "по требованию одной из сторон в случае существенного изменения обстоятельств в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации". Отмечается, что в связи с формулировкой этого нормативного положения возникает опасность произвольного толкования определения "существенного изменения обстоятельств". В целом в международных договорах вопрос о возможности "существенных изменений" (например, в силу неожиданного изменения цен) решается путем включения скользящей шкалы раздела прибыли (то есть в соглашении предусматривается возможность внесения изменений в распределение прибыли в зависимости от рыночной конъюнктуры, и поэтому нет необходимости в пересмотре условий соглашения).

 В-третьих, в соответствии с законом в СПР должно предусматриваться, что не менее 50% требуемого оборудования и услуг должны приобретаться у российских поставщиков, независимо от цены. В первоначальной концепции закона была поставлена задача увеличить долю отечественного компонента в проектах СРП путем повышения конкурентоспособности нацио­нальных производителей. Необходимо было обеспечить максимальное увеличение выгод (приведенных в оценке настоящего времени) от каждо­го проекта СРП (путем снижения издержек и расширения производства, насколько это возможно). С учетом этого инвесторы должны были бы приобретать российские товары и услуги только в том случае, если их цена и качество соответствовали тому, что могут предложить иностранные поставщики. Существенные различия в геологических и климатических условиях Рос­сии означают, что для СРП требуется использование самого разнообразного оборудования и специальных знаний. Поэтому, будет ли предусмотренное в законе требование о 50-процентном местном компоненте угрожать жизнеспособности проекта или нет, будет зависеть от конкретного проекта. (Это требование, как представляется, не стало препятствием для осуществления проекта "Сахалин-2", в котором 70% используемого оборудования поставляют российские предприятия).

 По поводу изменений, внесенных в первоначаль­ный законопроект, высказывается критика в связи с тем, что они способствуют увеличению риска и повышению ожидаемой внутренней нормы прибыли, на которую рассчитывают потенциальные инвесторы. Безусловно, предоставление более высокой внутренней нормы прибыли означало бы снижение доли прибыли государства и уменьшение экономических выгод для страны. С другой стороны, если инвесторы не будут получать компенсации за возросший оцениваемый риск, то эти проекты, по всей видимости, утратят свою привлекательность.

 Значительное время и затраты, связанные с процессом заключения СРП, могут ограничивать применение этого режима проектами определенного масштаба. Очень крупные проекты, в рамках которых высокие постоянные издержки, связанные с подготовкой проекта и его одобрением законодательными органами, могут быть широко распределены с учетом большого объема производства, по-прежнему представляются жизнеспособными. Вместе с тем это может быть не оправдано в случае средних проектов (которые, однако, могут оставаться привлекательными при осуществлении на условиях концессии на основе СНР и соответствующих налоговых режимов). Подход на основе СРП может представляться оправданным также при разработке малых месторождений, объединенных в рамках единого крупного проекта, способного привлечь достаточное финансирование. Это возможно в том случае, если все малые месторождения находятся в ведении одного регионального органа.

 Хотя "основной" закон о СРП стал частью российского правового кодекса, его применение зависит от принятия дополнительного, обеспечивающего законодательства. Для того чтобы законодательство в области СРП смогло реализовать весь свой потенциал, необходимей приложить усилия для его развития по следующим четырем направлениям.

 Во-первых, требуется внесение изменений и дополнений в существующее законодательство, а именно в 12 действующих законов (помимо закона о СРП), имеющих отношение к закону "О недрах..." (то есть к закону, регламентирующему режим лицензирования). Это включает принятие законопроекта «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из федерального закона "О соглашениях о разделе продукции"». Фактически, это ограничит сферу применения упомянутых 12 законов, исключив из нее проекты СРП. Задача заключается в том, чтобы четко разграничить сферу применения закона "О недрах" и "основного" закона о СРП. Аналогичным образом в случае применения правил и норм закона о СРП к определенному проекту они пользуются преимущественной силой по сравнению с положениями закона "О недрах". Что касается налогообложения, то для четкого разграничения сфер применения принципов взимания ренты с минерального сырья, предусмотренных в законе о СРП, и общих принципов налогообложения, применимых к механизмам лицензирования, потребуется внести изменения и дополнения в законы, касающиеся отдельных налогов (см. выше). Правительство представило законопроект о внесении необходимых изменений в мае 1996 года, который с определенными поправками прошел первое чтение в Государственной думе в июне 1997 года.

 Второе направление включает внесение изменений и дополнений в сам закон о СРП (то есть в "основной" закон о СРП) с целью устранения некоторых препятствий для СРП, которые были внесены в закон, вступивший в силу с января 1996 года. С этой целью был подготовлен законопроект «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции"», который был принят Думой после первого чтения в июне 1997 года. В частности, законопроект охватывает такие вопросы, как права региональных органов на утверждение проектов СРП и преференциальный режим для местных поставщиков.

 Третье направление касается расширения списка участков недр, которые могут разрабатываться на основе СРП. Закон "Об участках недр..." № 1 (7 объектов) был принят в июле 1997 года, законопроект "Об участках недр..." № 2 (9 объектов) должен был рассматриваться Думой осенью 1998 года. По остальным десяти участкам из "текущего" перечня голосование будет проводиться не раньше 1999 года. Даже если все 26 участков будут одобрены в законодательном порядке, число потенциальных проектов СРП, которые начнут осуществляться, будет значительно меньше, чем это предусматривалось в первоначальном предложении правительства.

 Четвертое направление охватывает подготовку и утверждение нормативных документов, касающихся СРП. В соответствии с правовой системой России законы, как правило, осуществляются на основе правительственных нормативных актов. Два таких документа готовы сейчас для принятия решения правительством.

 Сторонники закона о СРП утверждали, что его применение в нефтегазовом секторе сможет создать движущую силу, стимулирующую экономический рост. Как оценивалось, разработка 250 участков, первоначально предложенных правительством, должна была мобилизовать инвестиции на сумму примерно 200 млрд. долларов. В том числе для разработки 213 нефтегазоносных участков потребовалось бы 130 — 140 млрд. долл. инвестиций, причем значительную их часть должны были составить иностранные инвестиции. Остальные 60—70 млрд. долл. были бы вложены в разработку не углеводородного минерального сырья. Если предположить, что инвестиционные циклы проектов в нефтегазовом секторе составляют 6—10 лет, то это означало бы годовой объем расходов в размере 13—23 млрд. долл., что соответствовало бы примерно 3—5% ВВП России в 1996 году или 1/5—1/3 совокупных инвестиций международных нефтяных компаний в разведку и добычу в 1996 году. Вместе с тем потенциальные инвестиции в разработку участков, уже утвержденных или находящихся на рассмотрении законодательных органов, являются более скромными. Для разработки четырех участков нефтегазовых месторождений, включенных в закон "Об участках недр..." № 1, потребовалось бы 28 млрд. долл. инвестиций, а девяти участков, включенных в законопроект "Об участках недр..." № 2, — 16 млрд. долл.. Для разработки проектов, включенных в оба "перечня", потребовались бы инвестиции в размере примерно 5—8 млрд. долл. в год, что является очень большой суммой по сравнению с нынешними инвестициями в этих секторах.

 Инвестиции в нефтегазовый сектор, как правило, характеризуются значительным эффектом мультипликации с точки зрения их воздействия на национальную экономику. Как оценивается, в случае России он составляет 1,9 по сравнению с 1,6—1,7 — для Норвегии, 1,8—2,4 — для Австралии и 2,1 — для Соединенных Штатов. Это означает, что на 100 долл., инвестированных в российский проект СРП в нефтяном секторе, будет получено дополнительно 90 долл. доходов в рамках всей экономики. Кроме того, как следует из оценки ряда потенциальных проектов СРП с участием иностранных инвесторов, более 70% расходов по проектам останется в России, включая 56% приобретенных средств производства, 80% операционных расходов и все транспортные расходы. Это касается также почти 90% генерируемых прямых и косвенных доходов. В частности, правительство (федеральное, региональное и местное) получило бы 43%, неправительственный сектор (включая российских инвесторов) — 44%, иностранные инвесторы — 7% и другие иностранные субъекты — 6%.

 Как ожидается, применение закона о СРП и связанных с ним изменений в налоговом законодательстве (см. выше) приведет к увеличению производства нефти, расширению налоговой базы и повышению налоговых поступлений (на всех уровнях правительства). По оценкам, извлекаемые запасы и суммарная добыча на определенном месторождении (то есть в течение всего срока осуществления проекта) возросли бы в 5—8 раз по сравнению с проектами, осуществляемыми на основе существующей системы СНР и налогообложения. Соответственно, налоговая база и нало­говые поступления в рамках режима СРП должны возрасти, как оценивается, в 2,6—3,6 раза.

 Поскольку нефтегазовый сектор (и, возможно, другие добывающие отрасли) будет все больше нуждаться в новейших технических средствах в связи с переносом операций по разведке и добыче в районы российского Дальнего Востока и Севера (включая арктический шельф) с неблагоприятными эксплуатационными условиями, высказывается мнение о том, что крупно­масштабное осуществление законодательства о СРП могло бы содействовать технологическому прогрессу среди национальных производителей оборудования. Согласно этой точке зрения, перспективы значительных и стабильных инвестиций в связи с проектами СРП могли бы создать условия для разработки новых технологий и стимулировать конверсию военно-промышленного сектора (в котором сосредоточена передовая технологическая база страны) на производство нефтепромыслового оборудования. В качестве одного из примеров часто приводится возможность использования военных судоверфей с целью производства оборудования для бурения на море, и уже осуществляется ряд проектов такого рода. Например, северодвинский завод "Звездочка" под Архангельском был переведен в порядке конверсии с производства подводных лодок на производство находящихся в море нефтяных и газовых установок, и в настоящее время на нем изготавливается первая платформа для Приразломного нефтяного месторождения в Баренцевом море. Методы проектного финансирования, лежащие в основе СРП, облегчают развитие этих внутренних связей.

направления политики

Несмотря на определенный прогресс в формировании законодательства в области СРП, последние события в развитии внутриполитической и экономической обстановки в России, а также последние тенденции на международных финансовых и сырьевых рын­ках в целом означают ухудшение перспектив для СРП.

 Новый закон о СРП явился крупным шагом вперед в том смысле, что он впервые заложил правовую альтернативу системе концессий. В частности, закон о СРП и предложенные изменения к соответствующему налоговому законодательству призваны создать более стабильную правовую базу и более благоприятный налоговый режим и сделать также возможным применение методов проектного финансирования. В принципе они открывают также возможности для расширения и повышения эффективности инвестиций в секторах по разработке природных ресурсов и для увеличения объема производства и налоговых поступлений.

 Тем не менее потенциальная сфера применения закона, как представляется, была существенно ограничена по сравнению с первоначальным вариантом, рассматривавшимся в начале 1995 года. В частности, возможность пересмотра положений соглашения при определенных условиях и крайне длительная процедура одобрения законодательными органами отдельных участков недр для разработки на основе СРП и согласованных в ходе переговоров проектов увеличивают степень риска, связанного с такими соглашениями.

 В июле 1998 года Дума вновь вернулась к вопросу о СРП, внеся некоторые улучшения, однако в целом не было достигнуто никакого прогресса по ключевым элементам обеспечивающего законодательства. Требуется принятие решений по законопроекту "О внесении в законодательные акты..." (в частности, с целью внесения изменений в 12 законов, применяемых к системе лицензирования), принятие которого необходимо для применения режима СРП к проектам, помимо трех уже подписанных соглашений. Кроме того, не проводилось голосования по законопроектам об определении дополнительных месторождений для разработки на основе СРП, что позволило бы подготовить дополнительные технико-экономические обоснования и разработать процедуры, предшествующие выделению финансиро­вания. Вместе с тем Дума все же приняла в третьем чтении закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции"». (Эти изменения должны быть еще одобрены Советом Федерации и подписаны Президентом, после чего они приобретают силу закона.) Несмотря на некоторые изменения в сторону либерализации режима, итоговым результатом этого законодательства является дальнейшее снижение привлекательности СРП для инвесторов. В частности, были добавлены следующие новые условия:

 • по соображениям национальной безопасности были установлены ограничения в отношении доли "разведанных" запасов (20%) и доли "запасов стратегических видов полезных ископаемых" (10%), которые могут разрабатываться на условиях раздела продукции;

 • все СРП должны утверждаться федеральным законом;

 • были укреплены преимущественные права российских юридических лиц в качестве поставщиков товаров и услуг в рамках СРП:

 •  не менее 80% привлеченных работников должны быть российскими гражданами. Иностранные рабочие могут привлекаться только на начальных этапах работ или при отсутствии российской рабочей силы соответствующей квалификации;

•  не менее 70% общей стоимости заказов на изготовление оборудования должно размещаться на территории России (вместо 50% в предыдущих проектах);

•  приобретение новой техники и внедрение прогрессивных технологий должно приобретение новой техники и внедрение прогрессивных технологий должно отдаваться российским товарам, если в отношении надежности, безопасности, качества и фоков поставок они конкурентоспособны по отношению к аналогичным иностранным товарам. Вместе с тем среди этих критериев не упоминается цена.

Как было отмечено выше, потенциальное воздействие подобных ограничений будет зависеть от характера конкретного проекта. Вместе с тем последние внесенные поправки представляют собой дальнейший отход от принципов, положенных в основу первоначального законопроекта и заключающихся в максимальном увеличении непосредственных экономических выгод от каждого СРП. Установление чрезмерных требований в отношении СРП с целью поддержания местной рабочей силы и промышленности может привести к увеличению издержек и подорвать жизнеспособность многих проектов.

 Проблемы завершения формирования законодательных рамок в сфере СРП осложнились недавними политическими событиями в России. В момент написания настоящего документа пока еще не была ясна точка зрения нового правительства в отношении иностранных инвестиций и СРП. Но даже если его отношение будет весьма благоприятным и будет принято решение продолжать развитие системы СРП, решающее значение по-прежнему будет иметь позиция Думы. Вместе с тем, независимо от этого, можно с определенностью сказать, что недавние политические и экономические события значительно ослабили доверие со стороны инвесторов.

 Существует также неопределенность относительно того, каким образом будет применяться подписанный Президентом Ельциным указ об отмене 15-процентного максимально допустимого уровня для иностранного участия в российских нефтяных компаниях (август 1997 года) и какой интерес это вызовет среди иностранных компаний. В принципе открывается возможность для создания консорциумов российских и иностранных компаний и финансовых учреждений, которые могут участвовать в торгах за приобретение приватизируемых компаний. Подобные совместные компании могут обладать лучшими возможностями для проведения переговоров по СРП, чем иностранные инвесторы, действующие самостоятельно. Участие российских компаний в СРП могло бы способствовать повышению интереса со стороны стратегических иностранных инвесторов.

 Нынешний низкий уровень цен на мировых сырьевых рынках не способствует улучшению перспектив для СРП. Как ожидается, цены сохранятся на низком уровне в течение нескольких лет, и их повышение, когда оно начнется, по всей видимости, будет незначительным. Цены на нефть, оказывающие значительное влияние на цены в секторе природного газа, снизились с примерно 24 долл. за баррель в начале 1997 года до 12—13 долл. за баррель во втором полугодии 1998 года, что является самым низким уровнем за по­следние 10 лет. В более долгосрочной перспективе цены на нефть, как предполагается, сохранятся на относительно низком уровне, в частности, согласно одному из недавних исследований, они будут оставаться ниже 20 долл. за баррель в течение следующего десятилетия.

 Подобные перспективы приводят к серьезным по­следствиям для российской экономики. Во-первых, уже низкие мировые цены привели к резкому сокращению экспортных поступлений и снижению рентабельности и налоговых платежей в добывающих отраслях России. Нет значительных оснований надеяться на быстрое изменение сложившейся ситуации. Во-вторых, падение мировых цен на сырьевые товары вызвало снижение оцениваемой стоимости мировых запасов минерального сырья. Поэтому любая продажа Россией государственных активов, связанных с полезными ископаемыми, принесет значительно меньше доходов (и иностранной валюты), чем это было бы в 1997 году. В-третьих, недавно принятые нефтяными компаниями решения о сокращении расходов на поисково-разведочные работы и инвестиций (из-за неблагоприятных долгосрочных перспектив с точки зрения цен), могут касаться также планировавшихся проектов в России.

 Создавшаяся новая ситуация, по всей видимости, приведет к усилению международной конкуренции за сократившиеся финансовые ресурсы, имеющиеся для инвестирования в нефтегазовом секторе. Усилению конкуренции способствуют нынешний рекордно высокий уровень доказанных запасов углеводородов и их географическое распределение, благодаря чему международные нефтяные компании располагают широким выбором возможных мест добычи. Со своей стороны, страны — производители нефти столкнулись с необходимостью привлечения новых инвестиций для поддер­жания уровня своих реальных доходов, на которых отрицательно сказалась долгосрочная тенденция к снижению цен на нефть. Только в одной Саудовской Ара­вии инвестиционные потребности нефтегазового секто­ра (до 2020 года) составляют примерно 135 млрд. долл. (то есть около 5,5—6,0 млрд. долл. в год). Ежегодный объем инвестиционных потребностей всех стран Ближнего Востока в этом секторе оценивается в последнее время на уровне примерно 20 млрд. долл., причем по­ловина из них должна финансироваться из внешних источников. В этой ситуации способность России конкурировать за инвестиции ослабляется рядом факторов, таких как отсутствие надлежащей правовой базы для добычи минеральных ресурсов; существующее мнение о высоком страновом риске; допускаемая реальная норма прибыли для проектов СРП составляет 15—18% в год по сравнению с примерно 20% в странах Ближнего Востока; и высокие расходы на разработку и добычу из-за сложных геологических условий и удаленности от рынков (см. ниже). В отличие от этого, страны Ближнего Востока могут по-прежнему предлагать более привлекательные показатели доходности, поскольку у них самые низкие в мире издержки.

С началом азиатского кризиса Россия столкнулась с возросшими финансовыми ограничениями при усилении сомнений по поводу возможности финансирования инвестиций по проектам в секторе природных ресурсов без крупного притока финансовых средств из-за грани­цы. Значительное финансирование из федерального бюджета больше невозможно, а собственные ресурсы производителей топлива представляются недостаточ­ными. Этих средств оказалось недостаточно для того, чтобы препятствовать резкому снижению инвестиций в течение истекшего десятилетия, в результате чего инвестиционные потребности, связанные с необходимостью модернизации, являются, по всей видимости, очень большими, помимо инвестиций, необходимых для новых производственных мощностей.

Внутренние рынки капитала не могут предложить необходимых ресурсов. Они по-прежнему пока еще не получили достаточного развития и не способны обеспечить долгосрочное кредитование, в частности предприятий, связанных с высоким риском и длительными сроками окупаемости, к которым относятся проекты в нефтегазовом секторе. Кроме того, допускаемая внутренняя норма прибыли на уровне 15—18% для российских проектов в нефтегазовом секторе была неизменно ниже краткосрочных процентных ставок, причем, как правило, немного. Было высказано предположение о том, что резкое снижение внутренних процентных ставок в первой половине 1997 года будет способствовать переориентации инвестиций на реальные активы. Вместе с тем усилия по поддержанию курса рубля в начале 1998 года привели к резкому повышению процентных ставок, и они сохранялись на высоком уровне в течение оставшейся части года. Обвал российского фондового рынка явился одним из факторов, заставляющих российские компании остерегаться мобилизации капитала с помощью выпуска акций на внутренних рынках. Еще недавно предполагалось, что на международных рынках будет размещен целый ряд крупных новых пакетов акций российских компаний энергетического сектора.

Российские нефтяные и газовые компании рассчитывали на иностранные инвестиции как на важный источник капитала. Вместе с тем общий уход инвесторов с формирующихся рынков после азиатского кризиса вызвал резкое ухудшение условий, предлагаемых большинству заемщиков на международных финансовых рынках. Надбавка по долговым обязательствам заемщиков с формирующихся рынков резко возросла, заставив многих потенциальных заемщиков отложить или отменить размещение новых пакетов акций. Это затронуло также и российские предприятия, например, в начале 1998 года был аннулирован кредит в размере 3 млрд. долл. для "Газпрома". Внешние ограничения еще больше усилились во втором полугодии в связи с дальнейшим существенным повышением надбавки по российским долговым обязательствам и решениями международных учреждений о снижении кредитного рейтинга страны. В этих условиях, а также с учетом установленного моратория на обслуживание долговых обязательств в рублях российским субъектам будет сложно восстановить доступ к международным рынкам.

С учетом больших природных и людских ресурсов страны с российским нефтегазовым сектором по-прежнему, как представляется, связываются наибольшие надежды на увеличение экспортных поступлений в среднесрочной перспективе. В силу своего размера этот сектор призван сыграть ключевую роль в оживлении экономики (с чем в настоящее время не способен справиться обрабатывающий сектор). Вместе с тем российские нефтяные компании вряд ли смогут самостоятельно обеспечить финансирование необходимых инвестиций.

В этих условиях ускорение осуществления проектов СРП с иностранным участием и финансированием представляется одним из немногих возможных решений. Однако для этого требуется более значительный прогресс в завершении формирования законодательства о СРП и в целом в усилении ориентации политики в добывающих секторах на повышение их международной конкурентоспособности. Важное значение имеет также гарантирование стабильности правовых рамок и упрощение и ускорение процесса утверждения участков для разработки на условиях раздела продукции. Снижение рисков, связанных с проектами, может подтолкнуть иностранных инвесторов к снижению ожидаемой нормы прибыли и увеличению объема своих инвести­ций.

Вместе с тем снижение международных цен на нефть привело к возникновению новой ситуации, когда во всем мире пересматриваются инвестиционные планы. Безусловно, любые новые проекты должны быть рентабельными при прогнозируемых в настоящее время низких ценах. Как представляется, это исключает возможность разработки многих участков в России (эксплуатация которых связана также с высокими транспортными расходами). Вместе с тем некоторые участки, в частности ряд очень крупных остающихся нефтяных месторождений, могут по-прежнему быть рентабельными в новых условиях, и они должны быть одобрены для разработки на основе принципов раздела продукции.

Вместе с тем даже в случае ускорения процесса заключения СРП общий объем получаемых выгод вряд ли будет столь же большим, каким он мог бы быть, если бы эти проекты начали осуществляться в середине 90-х годов. В то время цены на нефть были выше и международные нефтяные компании проявляли значительный интерес к заключению соглашений с Россией. Если бы эти проекты были начаты, то приток ПИИ был бы более значительным (способствуя увеличению валютных резервов) и добыча нефти могла бы развиваться в более благоприятных условиях. Такое развитие событий и применение налогового режима на основе взимания ренты могли бы содействовать увеличению налоговых поступлений, что означало бы снижение давления на бюджет, сокращение потребностей правительства во внутренних и внешних займах и уменьшение уязвимости страны к воздействию внешних потрясений.

Нынешние проблемы России носят системный и глубинный характер и, безусловно, не могут быть решены путем широкомасштабного использования СРП. Однако их успешное применение могло бы дать определенную передышку для осуществления перестройки и повышения конкурентоспособности других секторов. Несмотря на всю сложность разработки месторождений полезных ископаемых во внутренних районах России, тем не менее эту задачу, возможно, проще решить, чем полностью перестроите значительную часть обрабатывающей промышленности.

Неспособность устранить препятствия на пути проектов СРП является примером трудностей, с которыми в целом сталкивается процесс экономической реформы в России. Этот вопрос представляется особенно актуальным, поскольку он касается сектора, имеющего важнейшее экономическое "значение, и поставленная задача — создание новых законодательных рамок, в отношении которых в других странах уже существуют опробованные модели, — является, вероятно, менее сложной, чем другие необходимые реформы (например, создание новых институтов). Эта инициатива пользовалась значительной поддержкой со стороны правительства, и было положено хорошее начало законодательному процессу, который, однако, в конечном счете стал пробуксовывать из-за возникшего конфликта интересов. Даже финансовый кризис, разразившийся в конце 1997 года, который показал, что России придется в большей мере полагаться на внутренние источники доходов, не способствовал ускорению работ по завершению формирования правовых рамок. В результате после нескольких лет задержек по-прежнему предстоит еще создать систему управления минеральными ресурсами и их эксплуатации, что могло бы поставить Россию в равные условия с другими странами — производителями нефти.

Российская энергетика: проблемы ТЭК, эффективность энергоиспользования, стратегии развития//Альманах Ассоциации независимых центров экономического анализа, № 3, 01.04.2004